Heinrich Lang - Staatsrecht II

199Gleiches gilt, wenn durch „unfriedliche Kunst“ andere Rechtsgüter Dritter wie Leben, Freiheit oder Ehre eigenmächtig beeinträchtigt werden. 38

200Im Übrigen ist bei der Annahme von Schutzbereichsbegrenzungen Zurückhaltung geboten . 39Grundrechtsbeschränkungen durch kollidierendes Verfassungsrecht sind in aller Regel erst im Rahmen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs zu prüfen. 40Dies gilt nach überwiegender Auffassung auch für vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte. 41

Anhang B Sch 1 Rn. 1318; Anhang C Rn. 1323

201Eingriffe der öffentlichen Gewalt in den Schutzbereich eines Grundrechts lösen das Erfordernis einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des staatlichen Handelns aus. Ein Eingriff kann durch einen rechtlichen Einzelakt wie z. B. ein Urteil oder einen Verwaltungsakt, durch eine Rechtsnorm (Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung), aber auch faktisch durch einen Realakt der vollziehenden Gewalt erfolgen. 42

202 a) Der „klassische“ Grundrechtseingriff.Der sog. klassische Begriff des Eingriffs bildet auch heute noch den Kern der abwehrrechtlichen Grundrechtsdogmatik. Seine Kenntnis ist erforderlich, um aktuelle Problemstellungen – etwa wann und warum eine staatliche Warnung einen Eingriff in ein Grundrecht darstellt – verstehen und in der Fallbearbeitung entwickeln zu können. Nach dem „klassischen“ Eingriffsbegriff stellt ein finales staatliches Handeln durch Rechtsakt, das mit Befehl und Zwang gegen den Betroffenen durchgesetzt werden kann, einen Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts dar. 43Das BVerfG fasst die Merkmale eines „Eingriffs im herkömmlichen Sinne“ wie folgt zusammen:

„Danach wird unter einem Grundrechtseingriff im Allgemeinen ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt.“ 44

203Der klassische Begriff des Grundrechtseingriffs wird somit durch die vier Kriterien Finalität, Unmittelbarkeit, Rechtsförmlichkeit und Imperativität bestimmt. 45

204 Finalität oder Zielgerichtetheit des Staatshandelns 46bedeutet, dass die staatliche Maßnahme sich nicht nur als unbeabsichtigte Folge eines auf andere Ziele gerichteten staatlichen Handelns darstellt, 47dieses vielmehr gerade einen Eingriff in die Grundrechte bezweckt. 48

205 Unmittelbarkeit der staatlichen Maßnahme ist gegeben, wenn sie primär auf bestimmte Rechtsfolgen gerichtet, also nicht nur zwar beabsichtigte, aber mittelbare Folge des staatlichen Handelns ist. 49

206 Rechtsförmlichkeit meint ein staatliches Handeln durch einen Rechtsakt (Gesetz, Verwaltungsakt, Gerichtsurteil), das Rechtswirkungen auslösen soll, dem also nicht nur eine tatsächliche Wirkung zukommt. 50

207 Imperativität meint, dass der Staat das Handeln, das er dem Einzelnen mit Befehl und Zwang verbindlich aufgibt oder verbietet und notfalls zwangsweise durchsetzen kann. 51

208Der klassische Grundrechtseingriff besteht in einem Befehl, Gebot oder Verbot . 52Typische Beispiele sind belastende Verwaltungsakte wie die Administrativenteignung, die Verweigerung einer Erlaubnis (z. B. Baugenehmigung, Gaststättenerlaubnis) oder das Verbot einer Tätigkeit (z. B. Gewerbeuntersagung, Berufsverbot), die Polizeiverfügung (z. B. Auflösung einer Versammlung), aber auch die Legalenteignung sowie Gerichtsurteile. 53

209 b) Der erweiterte Eingriffsbegriff.Es besteht Einigkeit darüber, dass der „klassische“ Eingriffsbegriff nicht alle Grundrechtsbeeinträchtigungen erfasst, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürfen. Der Begriff des Grundrechtseingriffs ist daher in mehreren Richtungen erweitert worden. Eine einheitliche Nomenklatur hat sich dafür allerdings ebenso wenig gebildet 54als Einigkeit über die Kriterien besteht, die hinreichende Relevanz besitzen, um das Erfordernis der grundrechtlichen Rechtfertigungsprüfung auszulösen. 55

Diese Erweiterung betrifft alle vier Aspekte des klassischen Grundrechtseingriffs. So können Grundrechte auch durch faktische Einwirkungen verletzt werden, insbesondere durch Realakte wie staatliche Warnungen, Wertungen und Kritik. 56Darüber hinaus können auch mittelbare Einwirkungen zu erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen führen. Das BVerfG stellt zu dieser Entwicklung fest:

„Unter der Geltung des Grundgesetzes ist der Grundrechtsschutz nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne begrenzt, sondern auf faktische und mittelbare Beeinträchtigungen ausgedehnt worden. Damit reagierte die Rechtsordnung auf geänderte Gefährdungslagen. Zugleich ist der Gesetzesvorbehalt ausgedehnt worden, und zwar nicht nur im Interesse des Schutzes subjektiver Rechte, sondern auch zur Stärkung der parlamentarischen Verantwortung und damit der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns.“ 57

210Unter einem faktischen Eingriff ist eine Beeinträchtigung durch tatsächliches Verwaltungshandeln (Realakte) zu verstehen. 58Ihre Auswirkung besteht regelmäßig darin, dass sie nicht zu einer verbindlichen Regelung im Grundrechtsbereich führt, sondern die Grundrechtsausübung behindert oder gefährdet . 59

211Um mittelbare Eingriffe handelt es sich bei Regelungen, die nicht gezielt auf eine Einschränkung des Grundrechts gerichtet sind, aber dennoch negative Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung haben. 60Für Dritte kann sich ein mittelbarer Eingriff daraus ergeben, dass der Adressat einer belastenden staatlichen Maßnahme die Beeinträchtigung auf Dritte überwälzt. 61

212In Kombination der Ausweitungstendenzen

– von der Imperativität zu schlicht hoheitlichem Handeln,

– vom rechtsförmlichen Handeln zu Realakten,

– von finalen Einwirkungen zu unbeabsichtigten Wirkungen

– und schließlich von unmittelbaren zu mittelbaren Beeinträchtigungen

entsteht ein weiter Eingriffsbegriff, der als Eingriff in ein Grundrecht jedes staatliche Handeln qualifiziert, welches dem Grundrechtsträger ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht . 62Dies gilt zunächst unabhängig davon, ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder tatsächlich, mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgt. 63Die Grundrechtsbeeinträchtigung muss der öffentlichen Gewalt jedoch mindestens zurechenbar sein. 64

213 c) Problemfelder und Operationalisierung.Es liegt auf der Hand, dass aufgrund der skizzierten Ausweitungstendenzen die Konturen eines Grundrechtseingriffs und die erforderliche Abgrenzung zwischen Verantwortungsbereich des grundrechtsgebundenen Staats und allgemeinem Lebensrisiko ins Nebulöse abzugleiten drohen.

Ausgangspunkt der erforderlichen Ab- und Eingrenzung ist zunächst, dass es für die Qualifizierung staatlichen Handelns auf dessen Rechtsförmlichkeit nicht ankommt. Wirkt eine staatliche Maßnahme – wie etwa der Schlagstockeinsatz eines Polizisten – unmittelbar und faktisch auf den grundrechtlich geschützten Bereich ein, steht die mangelnde Rechtsförmlichkeit der Annahme eines Grundrechtseingriffs nicht entgegen. Unmittelbare faktische Eingriffe sind also ebenso Grundrechtseingriffe wie rechtsförmliche Eingriffe.

Schwieriger gestaltet sich die Einordnung der mittelbaren Einwirkungen. Hier bietet es sich an, zwischen finalen und unbeabsichtigten Auswirkungen einer Maßnahme zu unterscheiden. Gegen die Grundrechtsbindung solcher Maßnahmen, mit denen der Staat zwar eine indirekte, aber beabsichtigte Verhaltenssteuerung bewirken will, lassen sich keine durchgreifenden Bedenken erheben.