Stefan Stehle - Disziplinarrecht Baden-Württemberg

Die Einleitungsentscheidung ist richtigerweise als reine Verfahrenshandlung nach § 44a VwGO nicht isoliert angreifbar, vgl. § 11 Abs. 4 Satz 1 (und – im Wege des Erst-recht-Schlusses – § 13 Abs. 4 Satz 2).

3Es müssen „tatsächliche Anhaltspunkte“vorliegen, die den „ Verdacht“ eines Dienstvergehens rechtfertigen. Das BVerwG 10formuliert hierzu wie folgt: Tatsächliche Anhaltspunkte, die zur Verfahrenseinleitung verpflichten, liegen dann vor, wenn „der Dienstvorgesetzte Kenntnis von Tatsachen erhält, aufgrund derer die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass ein bestimmter Beamter schuldhaft seine Dienstpflichten in disziplinarrechtlich relevanter Weise verletzt hat“. Liegen Verdachtsmomente vor, so gilt: Die Verdachtsmomente müssen zwar nicht bewiesen sein, der Verdacht eines Dienstvergehens aber hinreichend konkret sein, d. h. bloße Vermutungen ins Blaue hinein, reichen nicht aus 11– insbesondere genügen bloße Gerüchte oder Spekulationen nicht.

In der Praxis stehen zu Beginn allerdings in aller Regel genau solche Vermutungen, Spekulationen, einzelne Zeugenaussagen oder vage Hinweise wie etwa anonyme Anzeigen auf ein Dienstvergehen im Raum. Diese müssen dann richtigerweise zunächst daraufhin untersucht werden, ob sich aus ihnen tatsächliche, belastbare Anhaltspunkte für ein Dienstvergehen ergeben – dieses Konkretisieren anfänglicher Vermutungen geschieht durch sogenannte Verwaltungsermittlungen, von deren Ausgang es dann abhängt, ob nach Abs. 1 ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden muss. 12Bleibt auch nach dem Abschluss der Verwaltungsermittlungen nur ein „vager“ Verdacht, ist der Dienstherr auf Dauer gehindert, ein Disziplinarverfahren einzuleiten, da dann gerade keine zureichenden tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht eines Dienstvergehens vorliegen. 13Zu den Verwaltungsermittlungen kann insbesondere ein Gespräch mit dem betroffenen Beamten gehören. Wegen § 11 Abs. 4 Satz 3 gilt hierbei: Eine Verwertung der Einlassung des Beamten im später gegen ihn eröffneten Disziplinarverfahren ist grds. nur möglich, wenn der Beamte schon jetzt, im Vorermittlungs-Gespräch, über seine Rechte gemäß § 11 Abs. 2 nachweislich belehrt wurde. Im Übrigen ist das Verwaltungsermittlungsverfahren gesetzlich nicht geregelt – ein formloses Verfahren ohne Protokollierungsvorschriften. 14Die besonderen Eingriffsrechte der §§ 15 bis 19 und die vorläufigen Maßnahmen der §§ 21, 22 gelten so jedenfalls erst ab Eröffnung des Disziplinarverfahrens. Im Rahmen der Vorermittlungen ist es aber etwa zulässig, Gespräche mit dem Beamten selbst und mit anderen Beschäftigten zu führen, dienstliche Stellungnahmen und Auskünfte einzuholen, Akten auszuwerten usw. Eine Dokumentationspflicht besteht insoweit nicht; allerdings können Erkenntnisse, die im Rahmen der Vorermittlungen gewonnen werden nur dann in das spätere Disziplinarverfahren eingebracht und dort verwertetet werden, wenn sie seinerzeit protokolliert worden sind. 15Im Rahmen der Verwaltungsermittlungen wird der Dienstvorgesetzte zudem regelmäßig prüfen, ob es angezeigt ist, dem verdachtsbetroffenen Beamten vorläufig zu verbieten, seinen Dienst weiter zu versehen. § 39 Satz 1 BeamtStG erlaubt diese sog. Zwangsbeurlaubung „aus zwingenden dienstlichen Gründen“, die dann gegeben sind, wenn dem Dienstherrn nicht mehr zugemutet werden kann, den Beamten seine Dienstgeschäfte fortsetzen zu lassen. 16Das Dienstleistungsverbot erlischt nach Ablauf von drei Monaten kraft Gesetzes, wenn nicht bis dahin gegen den Beamten ein Disziplinarverfahren oder ein sonstiges auf Rücknahme der Ernennung oder auf Beendigung des Beamtenverhältnisses gerichtetes Verfahren eingeleitet worden ist (§ 39 Satz 2 BeamtStG).

Sobald sich die Verwaltungsermittlungen zu einem Verdacht im Sinne des Abs. 1 verdichtethaben, muss das Disziplinarverfahren unverzüglich eröffnet werden, 17die weiteren Ermittlungen sind dann nur noch unter dem Schirm des Disziplinarverfahrens durchzuführen – dies dient dem Schutz des Beamten, weil hier das Beweiserhebungsverfahren und die Beteiligungsrechte des Beamten gesetzlich geregelt sind. In diesem Zusammenhang betont das Bundesverwaltungsgericht: Der Dienstvorgesetzte darf, wenn die Voraussetzungen zur Einleitung vorliegen, nicht abwarten und weiteres Belastungsmaterial sammeln; verzögert er die Einleitung des Disziplinarverfahrens, so kann dies bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme als mildernder Umstand berücksichtigt werden, wenn die verzögerte Einleitung für das weitere Fehlverhalten des Beamten ursächlich war. 18Keine Verwaltungsermittlungen sind durchzuführen, wenn ein rechtskräftiges Strafurteil zum Ergebnis kommt, dass ein Dienstvergehen vorliegt; in diesem Fall ist grds. unmittelbar ein Disziplinarverfahren einzuleiten. 19

Auch außerdienstlich erlangtes Wissenkann dazu führen, dass der Dienstvorgesetzte das Verfahren einleiten muss – in der Literatur wird in diesen Fällen eine Pflicht zur Einleitung (einschränkend) aber nur dann angenommen, wenn es um die Wahrung „hochrangiger“ dienstlicher Interessen geht. 20

4Die tatsächlichen Anhaltspunkte müssen den Verdacht eines „ Dienstvergehens“ begründen. Besonders bei außerdienstlichem Fehlverhaltenist also schon an dieser Stelle zu prüfen, ob dieses wirklich ein Dienstvergehen darstellt. Nach § 47 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG ist ein außerdienstliches Fehlverhalten nämlich nur dann als Dienstvergehen zu qualifizieren, wenn es nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen in einer für das (statusrechtliche) Amt bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen. 21Bloße Bagatellverstöße gegen die Wohlverhaltensklausel (§ 34 Satz 3 BeamtStG) außerhalb des Dienstes dürfen also nicht disziplinarrechtlich geahndet werden. Eine besondere Vertrauensbeeinträchtigung ist (so das BVerwG) 22insbesondere anzunehmen bei vorsätzlich begangenen Straftaten sowie bei Vorliegen eines Bezuges zwischen dem außerdienstlichen Pflichtenverstoß und dem statusrechtlichen Amt. Anders bei innerdienstlichem Fehlverhalten: Hier ist jede schuldhafte Verletzung von Dienstpflichten immer auch gleich begrifflich ein Dienstvergehen (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG). Zu den Dienstpflichten zählen v. a. die in §§ 33 ff. BeamtStG und §§ 47 ff. LBG aufgeführten Pflichten, also etwa: die Verschwiegenheitspflicht, das Verbot der Annahme amtsbezogener Vorteile, die Pflicht, rechtmäßige Weisungen zu befolgen sowie Erklärungspflichten (etwa zu Nebentätigkeiten, bei Beihilfe-, Reise- und Umzugskostenanträgen usw.). Auch die Befolgung von Dienstanweisungen gehört hierher (z. B. eine Dienstanweisung, private Telefonate, privates Internetsurfen, private Kopien zu unterlassen usw.). Und nicht zuletzt gehört hierher die Dienstleistungspflicht, zu der – ganz banal – insbesondere die Pflicht zur ordnungsgemäßen Erfüllung der übertragenen Aufgaben. Das wiederum bedeutet nichts anderes als dass grundsätzlich bereits jede schuldhaft fehlerhafte Sachbearbeitung ein Dienstvergehen darstellt (beispielsweise die rechtswidrige Gewährung oder Ablehnung von Wohngeld, die auf eine schuldhaft fehlerhafte juristische Sachbearbeitung zurückgeht). Besonders in der letzten Konstellation ist aber eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Dienstvergehens“ geboten. Ersichtlich (und vom Sinn und Zweck des Disziplinarrechts her: Anhalten des Beamten zu künftig korrekter Dienstausübung, Wahrung von Funktionsfähigkeit und Ansehen des öffentlichen Dienstes 23) kann nicht jede, etwa mit leichtester Fahrlässigkeit begangene fehlerhafte juristische Sachbearbeitung begrifflich ein Dienstvergehen darstellen, weil derartige Fehlleistungen (als in der Bandbreite menschlicher Unzulänglichkeiten liegend) grundsätzlich hinzunehmen sind. Auch die Rechtsprechung trägt diesem Gedanken Rechnung – etwa, wenn das BVerwG formuliert, dass ein Dienstvergehen einen „Rechtsverstoß von Gewicht“ voraussetze. Bagatellverfehlungenvon geringem Gewicht erfüllen also richtigerweise schon den Begriff des Dienstvergehens nicht, so dass hier auch keine Pflicht aus Abs. 1 zur Einleitung eines Disziplinarverfahrens besteht (möglich bleiben ggf. die Maßnahmen schriftliche oder mündliche Missbilligung). Speziell zur Fallgruppe der fehlerhaften Arbeitsweise wird in der Rechtsprechung betont, dass nicht jede fehlerhafte Arbeitsweise begrifflich gleich ein Dienstvergehen darstelle, weil eine absolut fehlerfreie Arbeitsleistung gar nicht geschuldet sei – sondern vielmehr eine ordnungsgemäße Ausübung des Dienstes, die „auch allerlei Mängel in der Arbeitsweise einschließt, da selbst der fähigste und zuverlässigste Beamte gelegentlich Fehler macht und Schwankungen seiner Arbeitskraft unterworfen ist“. 24Ergibt sich nach all dem, dass schon begrifflich kein Dienstvergehen vorliegt, existiert auch keine Pflicht zur Verfahrenseinleitung nach Abs. 1. Ergibt sich dagegen, dass begrifflich ein Dienstvergehen vorliegt, ist die Einleitungspflicht nach Abs. 1 ausgelöst – allerdings kann sich aus Abs. 2 eine Ausnahme von der Eröffnungspflicht ergeben, namentlich aus Opportunitätsgründen („sonstige Gründe“ im Sinne des Abs. 2 Satz 1), etwa bei überragend positivem Persönlichkeitsbild des betroffenen Beamten (hierzu sogleich unter Rn. 7).