Karina Ansolabehere - El Estado y los derechos humanos - México, Ecuador y Uruguay

Probablemente la noción de instituciones es una de las más ampliamente utilizadas en las ciencias sociales, y también una de las que presenta más significados alternativos. Más allá de las diferencias, un común denominador es la consideración de las instituciones como reglas formales o informales, inercias, normas y creencias que constriñen, pero también hacen posibles las acciones de las personas (Morgan, Campbell, Crouch, Pedersen y Whitley, 2010; Steinmo, 2001). En ciencia política y sociología política, las instituciones son tanto un resultado como una condición que, junto con otros elementos como los intereses de los actores o las costumbres, produce determinados resultados políticos y sociales. La definición antes citada de North (1990, p. 3) comprende con exactitud el ámbito que cubre la noción. No obstante, el detalle que las caracteriza es fundamental en el análisis concreto.

Las instituciones son sistemas o conjuntos de reglas de juego y no deben confundirse con las organizaciones y agentes que les dan forma y modalidades. Por ejemplo, una misma regla como el derecho al voto no debe confundirse con la organización encargada de hacerlo cumplir. El derecho puede ser el mismo en distintas partes y las organizaciones que lo hacen cumplir pueden ser muy diferentes entre sí. Así, la organización es un mediador de la regla que a su vez coordina a otros actores en torno a su “cumplimiento”. Siguiendo con la metáfora, la organización hace las veces de árbitro y presta otros servicios que llenan (o no) el hiato entre reglas y actores. Las instituciones son el resultado de reacomodos en la distribución de poder, y ellas mismas tienen efectos en su distribución. De ahí que importe aproximarse a los procesos de institucionalización en los que las instituciones se crean, se desarrollan y producen resultados políticos.

La institucionalización es un proceso que hace referencia a la relación entre estas tres instancias: reglas, organizaciones y actores. Toda institución hace referencia a una práctica y es en esta donde se puede identificar la articulación entre las tres instancias mencionadas. Un proceso de institucionalización puede medirse por la interacción específica entre las tres en determinada circunstancia espacio/temporal en la que un sistema de reglas entra a formar parte del juego. En este estudio, el análisis de la institucionalización, y la creación de organizaciones o reglas vinculadas con los derechos humanos, tiene por objeto identificar sus características y contextualizarlas.

Tomemos un ejemplo: la Constitución mexicana incorpora el principio pro persona y ordena que en las sentencias deberá aplicarse el principio más protector de derechos . Mediante esta disposición se da prelación a un criterio constitucional que no es evidente en las leyes y según el cual, en la aplicación de toda norma o acto, la autoridad está obligada a aplicar ese criterio. A partir de tal disposición es posible analizar si su cumplimiento es efectivo, es decir, si las estructuras encargadas de efectuar su cumplimiento lo hacen y cómo, lo que define su interacción con esta regla. Si luego de nuestro análisis empírico logramos probar que la regla se cumple en una muestra significativa de casos recogidos del comportamiento y características de la organización u organizaciones de mediación y los actores, podemos concluir que hay una institucionalización de la regla; que la institución contenida en ese principio se traduce en prácticas “virtuosas” respecto de su “población objeto” (en principio, todos aquellos actores que hayan procesado la defensa de un derecho humano a través del mecanismo descrito). Por supuesto, podríamos llegar a la conclusión contraria si la evidencia la sostiene.

No obstante, podemos pensar que, por ejemplo, esta población objeto de procesos no es suficientemente representativa de la población más amplia cuyos derechos presuntamente no se cumplen. En ese caso podemos hablar de una limitación de la institucionalización en cuanto a su amplitud, cuyas causas debemos buscar en la descripción de la dinámica de los actores, las organizaciones y las propias instituciones. De esto se desprende que no podemos considerar como único factor de la institucionalización la incorporación de una norma al marco jurídico, o la pura conducta de ciertos actores respecto de esta, o la forma de accionar de la o las organizaciones que se relacionan directa o indirectamente (por dar un caso, la interacción entre la organización judicial y la del Poder Ejecutivo), sino a las tres como un sistema . Asimismo, es necesario asociar otros factores, como la incidencia de reglas informales, la cultura o instrucción de los actores en los asuntos relacionados con el fenómeno, la presencia de instituciones paralelas (p. e., usos y costumbres), etc. (Savelsberg y King, 2005). Habida cuenta de estos factores, podríamos tener una apreciación clara de la institucionalización como reunión de reglas, organizaciones y prácticas.

Para efectos de este trabajo se ha considerado el concepto de institucionalización como la incorporación de la narrativa de derechos humanos en la estructura del Estado a través de regulaciones, organizaciones, prácticas y valores. Identificándose como expresiones de institucionalización: los cambios constitucionales relacionados con cuestiones de derechos humanos, la ratificación de tratados de derechos humanos, las reformas legales vinculadas con derechos humanos, las políticas públicas, la creación de instituciones específicas en la materia, y la posibilidad de judicializar casos de derechos humanos. Como se puede deducir de esta descripción, se consideraron una variedad de reglas y organizaciones y su secuencia para trazar el proceso de institucionalización de derechos humanos en cada uno de los países objeto de esta obra. Para ello se revisó el marco legal y constitucional, se identificaron las organizaciones creadas y sus características, así como el rol del Poder Judicial en el proceso.

En cuanto al diseño e implementación de las políticas públicas, analizamos el contenido y características de los programas de política pública, dando relevancia a los planes nacionales. Pusimos especial interés en observar si la política pública tenía perspectiva de derechos humanos y si se diseñaba siguiendo el principio de igualdad y no discriminación (Vázquez y Delaplace, 2011; Espinosa y Vázquez, 2015; Vázquez y Espinosa, 2015). Las categorías analíticas y las fuentes de información de esta variable se desarrollan en el cuadro 1.3.

En lo que atañe a la categoría analítica de justiciabilidad, prestamos mayor relevancia a la identificación de la existencia de recursos jurídicos para reclamar derechos sociales frente al Poder Judicial. Decidimos optar por la verificación de este punto debido a la clásica y superada división de derechos civiles y políticos, por un lado, y económicos y sociales, por el otro. 4En la medida en que los Estados tengan procedimientos para hacer efectivos los derechos económicos y sociales, tendrán una mejor institucionalización en materia de derechos humanos. La revisión en este punto fue esencialmente normativa.

En la categoría analítica de marco normativo se realizó una revisión de la existencia de leyes y reglamentos clave para garantizar y proteger los derechos humanos. No llegó a ser una evaluación del diseño de las leyes, sino solo verificar que están presentes. La expectativa es que donde hay un mayor marco normativo, los derechos humanos han sido un tema relevante en las legislaturas y estas han generado una mayor institucionalización al respecto. Sin embargo, tratamos con cuidado esta categoría analítica porque sabemos que muchas leyes no son sinónimo ni de buenas leyes, ni de más derechos.