Gloria Del Castillo Alemán - La reforma y las políticas educativas

Debido a su importancia, la supervisión escolar ha cobrado relevancia a nivel internacional y nacional, especialmente a partir del impulso desde las esferas gubernamentales de un nuevo modelo de gestión escolar, que exige de la supervisión escolar y del supervisor nuevas funciones, responsabilidades y compromisos con la generación de condiciones de calidad en las escuelas.

Dada la amplitud de la información, decidimos dividirla junto con el análisis en dos libros: el primero, que aquí se presenta, tiene el propósito de estudiar primordialmente el tema de la supervisión escolar a la luz de dos grandes movimientos internacionales: la nueva gestión pública y la gestión basada en la escuela, mediante la reconstrucción de las políticas internacionales y nacionales desde finales de los años ochenta hasta nuestros días. El segundo libro ubica el tema de la supervisión escolar en el espacio del Distrito Federal, a partir de los cambios que se registran en el contexto nacional en el tema de las políticas educativas, a fin de focalizar el análisis en la convivencia de dos tipos de gestión bajo un contexto de centralización. A su vez, debido a que las razones principales que explican la permanencia del sistema educativo del Distrito Federal como una entidad no descentralizada responden a factores de tipo político, en el segundo libro estudiamos el impacto del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) en el sistema educativo mexicano.

I

El punto de partida de este libro fue ubicar claramente que la reforma educativa de los años noventa en México, formalizada a través del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en 1992, fue parte de la reforma del Estado mexicano iniciada en los años ochenta, en el marco del surgimiento de un nuevo paradigma en la administración pública a nivel mundial, el cual corresponde a lo que se conoce como la nueva gestión pública (NGP), una propuesta disciplinaria y profesional que cobró auge en los ochenta, impulsada por los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan, en el Reino Unido y Estados Unidos, respectivamente, gestión que promovía un enfoque gerencial de la administración pública, con el fin de volverla más eficiente ante la creciente demanda de necesidades públicas por parte de la sociedad.

El análisis de la problemática que nos ocupa corresponde a una perspectiva de política pública y de gestión, por considerar que a partir de ambas es posible identificar los problemas asociados a la supervisión escolar factibles de ser solucionados con el diseño e implementación de políticas que respondan efectivamente a las problemáticas de la supervisión escolar y del supervisor.

En cuanto a la perspectiva de la gestión, consideramos que a través de ésta es posible analizar la implementación de la reforma educativa como parte del proceso de la formulación de las políticas educativas, la cual corresponde a lo que hoy se conoce como la nueva gestión pública. Este enfoque comprende un conjunto de supuestos conceptuales y técnicos acerca de cómo el gobierno administrará el conglomerado de sectores que lo constituyen, entre éstos el de la educación. Este nuevo enfoque se presenta, argumenta y valida como una renovada manera de realizar el cumplimiento de las funciones públicas y programas públicos (Aguilar, 2003), orientado a la búsqueda de la consolidación de tres valores básicos, conocidos como las tres “E”: economía, eficacia y eficiencia, así como los de calidad de los bienes y servicios públicos, con énfasis en el proceso de dirección en términos de gerencia, que, por sus nuevas características y requisitos, implica y genera cambios normativos y organizacionales que exigen y acentúan la descentralización y la delegación de funciones y sobre todo la profesionalización de los servidores públicos.

En este mismo sentido, cabe señalar que la política pública, en un afán deliberado por tomar distancia respecto de la administración pública, como disciplina académica y como ejercicio profesional en el gobierno, adquirió un enfoque predominantemente predecisional, que dio un exacerbado énfasis de la disciplina a la importancia de la información y el análisis que asegurara y mejorara la calidad de la formulación de la política, dejando a los administradores la “fácil” tarea operativa de instrumentar la supuestamente correcta política definida. El corolario fue la desvinculación entre el análisis y la gestión, o la exclusión de la administración pública de la decisión pública.

Si bien el proceso de la policy decision making, en su versión angloestadounidense, incluye tanto la elaboración analítica previa de la decisión, así como su ejecución, su conjunción no fue tan fácil de lograr. Fue

el momento posdecisional de la política, el relacionado con la comunicación/argumentación, la implementación y la evaluación de la política, el factor que mostró que había más puentes y pasadizos entre la política pública y la administración pública que los que se habían querido reconocer al momento del parto del análisis de políticas públicas […]. La política pública real era, en cambio, la resultante que combinaba la fuerza del análisis con la fuerza de los agentes que la ponían en práctica a través de muchos ajustes entre ellos y con los destinatarios, que no se comportaban pasivamente ante el desarrollo de la política (Aguilar, 2006: 26-27). 2

En este contexto, en la década de 1980, adquirió fuerza la llamada NGP, como resultado de las reformas de modernización administrativa que emprendieron distintos países, con el fin de paliar los efectos de la crisis fiscal y política que padecían.

El fenómeno de la globalización en que vivimos, ha dado lugar a que, si bien se “mundializan” las agendas de políticas públicas de los países, las modalidades de su aplicación siguen conservando su carácter local; por lo tanto, los temas se definen en términos globales, pero la toma de decisiones y, sobre todo, la puesta en marcha de la política, se mantienen en el contexto del Estado-nación y, más aún, en el contexto local.

En este sentido, la adopción de modelos, en este caso el de la NGP y el de la gestión basada en la escuela (GBE), responden al llamado isomorfismo institucional, a través del cual México importa modelos “exitosos” de otras latitudes del mundo, con el fin de aplicarlos a nivel nacional, estatal o municipal, mediante el proceso denominado decoupling, con el que se llevan a cabo “ajustes” del modelo original, para facilitar su aceptación por parte de los distintos agentes organizativos, aunque su consecuencia sea la desvirtuación efectiva de su intencionalidad originaria.

Cuando hablamos de globalización, nos referimos a lo que Wallerstein (1976) identifica como el “sistema mundo”, en el que las políticas públicas nacionales ya no pueden definirse dentro de las fronteras de un Estado, sino que las trasciende de manera inevitable. El surgimiento de la teoría de la globalización se registra en los años ochenta y noventa, a medida que la economía mundial cambiaba vertiginosamente y, con ello, se debilitaba la capacidad de control de los formuladores de las políticas nacionales de definir sus propias agendas. En este contexto, como afirma Deutsch (1981): “el Estado […] es tanto indispensable como inadecuado. Es un instrumento indispensable para que se hagan las cosas y para enfrentar muchos problemas reales; pero es inadecuado para lidiar con un creciente número de problemas distintos”.

De ahí que el interés de este trabajo sea retomar el tema de la supervisión escolar, tanto desde la perspectiva del proceso de la formulación de las políticas educativas (el qué), como desde el de la instrumentación (el cómo), y desde la evaluación de algunos resultados (el porqué) registrados en las políticas orientadas a la gestión y la supervisión escolar, espacio donde los paradigmas de la NGP y la GBE han comenzado a dejar su huella. No es casual que una de nuestras tesis principales sea que ambos modelos han permeado los distintos niveles del sistema educativo mexicano, hasta llegar al espacio de algunas escuelas, aunque sin impactar o contagiar la supervisión ni al supervisor escolar, sino sólo recientemente.