Ute Mager - Staatsrecht I

116Die Gründe für die Entstehung solcher Überhangmandatesind vielfältig. 85Grundsätzlich lässt sich sagen, dass die Wahrscheinlichkeit der Entstehung von Überhangmandaten steigt, wenn eine Partei mit einer verhältnismäßig geringen Zahl von Erststimmen Direktmandate erringen kann, denen gemessen am Bundesdurchschnitt verhältnismäßig wenig Anteile an den Zweitstimmen gegenüberstehen. Dies kann etwa eintreten infolge von Stimmensplitting, geringer Wahlbeteiligung oder bevölkerungsarmen Wahlkreisen sowie durch die Zunahme der Kandidatenzahl im Wahlkreis.

117Das Auftreten von Überhangmandaten nahm seit 1990 in erheblichem Umfang zu und führte auch zu dem Effekt des negativen Stimmengewichts: Ein Zuwachs an Zweitstimmen nützt nichts, solange diese nur auf die ohnehin vorhandenen Direktmandate angerechnet werden. Im Verhältnis der Landeslisten derselben Partei zueinander kann eine Verringerung der Stimmen der einen Landesliste aber zu einem zusätzlichen Sitz einer anderen Landesliste führen. Solange die Stimmenzahl nicht für die Bundesverteilung zwischen den verschiedenen Parteien relevant wird, kann auf diese Weise ein zusätzliches Mandat (ein Überhangmandat) durch Verschiebung eines Parlamentssitzes von einer Landesliste in eine andere Landesliste erreicht werden. 86Derartige Effekte sind nicht ohne weiteres planbar, lassen sich also nur sehr begrenzt strategisch einsetzen 87, treten aber auch nicht nur ganz ausnahmsweise auf. 88Fest steht, dass sie sowohl gegen den Grundsatz der Erfolgswertgleichheit wie auch gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl verstoßen. 89

118Unabhängig von dem Effekt des negativen Stimmengewichts ist es nicht mit dem Charakter der Verhältniswahlvereinbar, wenn Überhangmandate dazu führen, dass die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag nicht den Mehrheitsverhältnissen nach den Zweitstimmen der Wähler entsprechen. 90Das Bundesverfassungsgericht hat zudem – dezisionistisch und deshalb nicht wirklich überzeugend 91– eine Obergrenze festgesetzt, bei deren Überschreiten das Auftreten von Überhangmandaten nicht mehr mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbar sein soll. Diese Obergrenze entspricht etwa der Hälfte der Fraktionsstärke. 92

119Nachdem die vom Gesetzgeber gesuchte Lösung des Problems – sehr vereinfacht gesprochen – durch Umkehrung von Oberverteilung und Unterverteilung 93– sich als untauglich erwies und daher wiederum vor dem Bundesverfassungsgericht scheiterte, 94griff der Gesetzgeber mit der Wahlrechtsnovelle vom 3.5.2013 nunmehr zum Mittel der Ausgleichsmandate, womit eine Vergrößerung des Bundestags in Kauf genommen wurde.

120Die Umrechnung der Wählerstimmen auf die Sitzverteilung gemäß § 6 BWahlGsieht – vereinfacht dargestellt – nunmehr folgendermaßen aus: 95In einem ersten Schritt wird die Gesamtzahl der Sitze nach § 1 Abs. 1 BWahlG, also 598, im Verhältnis zu der jeweiligen Bevölkerungszahl auf die Bundesländer verteilt. Bei der Ermittlung der Bevölkerungszahl werden Ausländer nicht mitgezählt, Minderjährige aber schon, was unter dem Gesichtspunkt der Wahlrechtsgleichheit solange unproblematisch ist, wie keine Tatsachen die Annahme erschüttern, dass das Verhältnis von erwachsenen und damit wahlberechtigten Deutschen und minderjährigen und damit nicht wahlberechtigten Deutschen in den Bundesländern im Durchschnitt gleich ist. 96Sodann werden in jedem Land die abgegebenen Zweitstimmen den jeweiligen Landeslisten der Parteien nach dem Berechnungsverfahren Sainte-Laguë/Schepers zugeordnet. Entstehen hierbei Überhangmandate, so bleiben diese erhalten. Durch Zusammenrechnung sämtlicher Listenmandate plus etwaiger Überhangmandate ist die Mindestzahl der einer Partei zustehenden Bundestagssitze ermittelt. Dieses Ergebnis wird in einem zweiten Schritt an den bundesweiten proportionalen Zweitstimmenanteil jeder Partei angepasst. Maßgebend ist dabei die Partei mit den meisten Überhangmandaten. Die anderen Parteien erhalten die zur Herstellung des Proporzes nötigen Ausgleichsmandate. Steht auf diese Weise die Verteilung der Sitze auf die Parteien auf der Bundesebene fest, verbleibt die Aufteilung dieser Sitze auf die Landeslisten, wobei auf jede Partei in jedem Land mindestens so viele Sitze entfallen, wie sie Direktmandate errungen hat.

Zur Eindämmung der Überhangmandate sollen durch ein erneutes Änderungsgesetz folgende Modifikationen vorgenommen werden: Die Zahl der Wahlkreise wird von 299 auf 280 reduziert; mit dem Ausgleich von Überhangmandaten wird erst nach dem dritten Überhangmandat begonnen und durch Anrechnung von Wahlkreismandaten auf Listenmandate der gleichen Partei in anderen Bundesländern wird der Aufwuchs zusätzlich gedämpft. 97

Literatur: H. Holste , Demokratie wieder flott gemacht: Das neue Sitzzuteilungsverfahren im Bundeswahlgesetz sichert das gleiche Wahlrecht, NVwZ 2013, 529; J. Krüper , Wahlrechtsmathematik als gesetzgeberische Gestaltungsaufgabe, Jura 2013, 1147; W. Schreiber , 50 Jahre Bundeswahlgesetz – Rückblick, Ausblick, DVBl. 2006, 529.

121Die europäische Integration hat Auswirkungen auf die demokratische Legitimation in den Mitgliedstaaten und stellt Anforderungen an die demokratische Legitimation der Europäischen Union.

122Gewicht und Bedeutung des Rechts, die Mitglieder des Deutschen Bundestages zu wählen, hängen maßgeblich von den Aufgaben und Kompetenzen dieses Staatsorgans ab. Auch das demokratischste Wahlverfahren wird zur Farce, wenn die Gewählten nichts zu entscheiden haben. Mit dem Argument einer substanziellen Entleerung ihres Wahlrechtsmachten Wahlberechtigte eine Verletzung des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch das Zustimmungsgesetz zu dem Vertrag von Maastricht geltend, mit dem die Europäische Union gegründet und eine neue Stufe der europäischen Integration betreten wurde, dessen sichtbarster Ausdruck die Einführung der gemeinsamen Währung war. Das Bundesverfassungsgericht hielt diesen Vortrag für so plausibel, dass es die Verfassungsbeschwerde zuließ. Auch Art. 23 GG, der die verfassungsrechtliche Grundlage für die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an dem Prozess der europäischen Integration enthält, lässt die Integration nur unter Wahrung des Demokratieprinzips zu (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 verweist auf die Verfassungskernbestimmung des Art. 79 Abs. 3 GG, der wiederum Art. 20 GG in Bezug nimmt). Dementsprechend stellte das Bundesverfassungsgericht fest: „Im Anwendungsbereich des Art. 23 GG schließt Art. 38 GG aus, die durch die Wahl bewirkte Legitimation und Einflussnahme auf die Ausübung von Staatsgewalt durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es Art. 79 Abs. 3 iVm. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für unantastbar erklärt, verletzt wird.“ 98Das Gericht betont, dass auch im Falle der Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf eine zwischenstaatliche Organisation deren Handeln durch Rückkoppelung an die Parlamente der Mitgliedstaatenlegitimiert sein muss. Daraus folgt zum einen, dass der Umfang der jeweils übertragenen Hoheitsbefugnisse hinreichend bestimmt sein muss und dass wesentliche Änderungen im Inte­grationsprogramm einer erneuten parlamentarischen Zustimmung bedürfen. Dies bedeutet aber auch, dass „der Ausdehnung der Aufgaben und Befugnisse der Europäischen Gemeinschaften vom demokratischen Prinzip her Grenzen gesetzt“ sind. „Dem Deutschen Bundestag müssen Aufgaben und Befugnisse von substanziellem Gewicht verbleiben.“ 99Im Ergebnis sah das Bundesverfassungsgericht diese Anforderungen des Demokratieprinzips durch den Vertrag von Maastricht nicht verletzt.