Ute Mager - Staatsrecht I

Die im Rahmen des EP-Direktwahlakts 54durch das Europawahlgesetz geregelte Wahl zum Europäischen Parlamentsah ebenfalls eine 5 %-Sperrklausel vor. Diese hielt das Bundesverfassungsgericht zunächst mit dem bekannten Argument, die Sperrklausel sei zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments erforderlich, für verfassungsgemäß. 55Dieser Entscheidung aus dem Jahr 1979 lag allerdings noch keine Erfahrung hinsichtlich der Arbeitsweise und Arbeitsfähigkeit des gewählten Europaparlaments zugrunde. In seiner Entscheidung aus dem Jahre 2011 führte die Anwendung desselben Maßstabs auf dieselbe Rechtsfrage, namentlich Art. 21 Abs. 1 GG iVm. Art. 3 Abs. 1 GG, da Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nur auf Bundestagswahlen Anwendung findet, nunmehr unter Verweis auf die bestehenden Erfahrungen mit der Arbeitsweise des Europäischen Parlaments zu einer anderen Bewertung. Angesichts stabiler überparteilicher Fraktionsbildungen einerseits und der Präsenz von mehr als 160 Parteien andererseits führe die Aufhebung der 5 %-Klausel in Deutschland nicht zu einer Zersplitterung, welche die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments gefährden könnte. Eine geringfügige Erschwernis genüge nicht. Dies gelte umso mehr, als das Europäische Parlament nicht die Funktion habe, eine Regierung zu bilden und laufend zu stützen. 56Mit der gleichen Begründung verwarf das Bundesverfassungsgericht auch die vom Gesetzgeber daraufhin erlassene 3 %-Sperrklausel für die Wahl zum Europäischen Parlament. 57In den Sondervoten zu beiden Entscheidungen wird zurecht kritisiert, dass die tragende Mehrheit dem Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu enge Grenzen zieht 58, zumal der EP-Direktwahlakt in Art. 3 Satz 2 den Mitgliedstaaten die Einführung einer Sperrklausel bis zu 5 % ausdrücklich erlaubt. 59

108Die Grundmandatsklauseldes § 6 Abs. 3 Satz 1 Alternative 2 BWahlG, wonach unabhängig von der 5 %-Hürde auch die Parteilisten bei der Verteilung der Parlamentssitze zu berücksichtigen sind, die drei Wahlkreise (Direktmandate) errungen haben, ist zur „Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangsbei der politischen Willensbildung des Volkes“ 60gerechtfertigt. Auch unvermeidbare und geringfügige Ungleichheiten im Erfolgswert, die aus der Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem folgen, sind hinnehmbar, wenn die Wahl des Wahlsystems wiederum gute Gründe für sich hat. Dies entschied das Bundesverfassungsgericht zunächst auch für das Auftreten von Überhangmandatenals Folge der Entscheidung für ein personalisiertes Verhältniswahlrecht. 61Mit zunehmender Zahl von Überhangmandaten war das Phänomen allerdings immer schwerer zu rechtfertigen. Das Problem wird offensichtlich, wenn Überhangmandate in einer Zahl auftreten, dass sie nicht mehr nur die Mehrheit stärken, sondern sogar eine mehrheitsbildende Funktion erlangen können. Denn dann wird der Charakter der Verhältniswahl, wonach die Partei, welche die Mehrheit der Wählerstimmen erlangt hat, auch die Mehrheit der Parlamentssitze erhält, unterlaufen. 62Dennoch brachte erst die in keiner Weise zu rechtfertigende Ungleichheit im Erfolgswert durch den Effekt des negativen Stimmengewichts 63auch die Überhangmandate zu Fall. Da dieser Effekt im Zusammenhang mit Überhangmandaten zwar nicht gehäuft aber doch regelmäßig auftritt, erklärte das Bundesverfassungsgericht die Regelungen über die Umrechnung der Wählerstimmen auf die Sitzverteilung im Parlament nebst der Anrechnung der landesweit errungenen Direktmandate gemäß Art. 7 Abs. 3 Satz 2 aF. BWahlG für verfassungswidrig und gab dem Gesetzgeber auf, bis Ende Juni 2011 eine Neuregelung zu schaffen. 64Das daraufhin erlassene Wahlrechtsänderungsgesetz vom 25.11.2011 löste das Problem der Überhangmandate wie auch des negativen Stimmengewichts allerdings wieder nicht 65und wurde durch Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 25.7.2012 erneut aufgehoben. 66Mit dem Wahlrechtsänderungsgesetz vom 3.5.2013 versuchte der Gesetzgeber den negativen Folgen der Überhangmandate durch Ausgleichsmandate zu begegnen. 67Folge ist, dass der Bundestag der 19. Legislaturperiode statt der in § 1 BWahlG vorgesehenen 598 Abgeordneten aus 709 Abgeordneten besteht. Zum Vergleich: Das Europäische Parlament darf gemäß Art. 14 Abs. 2 EUV maximal aus 750 Abgeordneten bestehen. Inzwischen ist der Gesetzgeber erneut tätig geworden, was in Rn. 120 näher ausgeführt wird.

109Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit gilt auch für das passive Wahlrecht und entfaltet nicht zuletzt Bedeutung bei der Wahlvorbereitung. 68Das Bundesverfassungsgericht spricht in diesem Zusammenhang vielfach von Chancengleichheit. Soweit es um den Wahlkampf von Parteien geht, zieht das Gericht auch den aus der Verankerung des Mehrparteiensystems in Art. 21 Abs. 1 GG folgenden Gleichbehandlungsgrundsatz heran, ohne eine klare Abgrenzung nach Reichweite oder Inhalt zwischen den beiden Vorschriften vorzunehmen. 69Richtigerweise gilt der wahlrechtliche Grundsatz der Chancengleichheit auch für die praktisch höchst bedeutsame innerparteiliche Kandidatenaufstellung gemäß den §§ 21 und 27 BWahlG. 70

Gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit verstößt es auch, wenn die regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeitim Vorfeld einer Wahl nach Häufigkeit, Inhalt und Aufmachung zur Wahlwerbung mutiert. 71Insbesondere dürfen für Zwecke der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit hergestellte Druckwerke nicht den regierungsnahen Parteien zur Wahlwerbung überlassen oder von diesen zur Wahlwerbung eingesetzt werden. 72

Das in § 20 Abs. 2 und 3 BWahlG geforderte Unterschriftenquorum für die Kreiswahlvorschläge von Parteien, die nicht mit wenigstens fünf Abgeordneten im Bundestag oder in einem Landtag vertreten sind, stellt für kleine, ggf. neue Parteien gegenüber den etablierten Parteien zwar eine Ungleichbehandlung dar, ist aber gerechtfertigt, weil im Interesse der Durchführbarkeit der Wahl sichergestellt werden darf, dass nur ernsthafte und ernst zu nehmende Wahlvorschläge eingereicht werden. 73

110Der Grundsatz der geheimen Wahl dient der Sicherung der freien Ausübung des aktiven Wahlrechts. Zu diesem Zweck verlangt er, dass der Wahlvorgang in der Weise stattfindet, dass keine andere Person von der Wahlentscheidung Kenntnis erlangen kann. 74Verboten ist zudem das amtliche Ausforschen, etwa die gerichtliche Vernehmung eines Wählers über seine Stimmabgabe. 75

Geschützt ist aber nicht nur die Ausübung des Wahlrechts als individuelles Recht, sondern auch die Gewährleistung der Wahl als freier Vorgang insgesamt. Deshalb kann ein Wähler nicht darauf verzichten, geheim zu wählen. Dagegen steht es jedem frei, seine Wahlentscheidung nachträglich zu offenbaren.

111Problematisch ist im Lichte des Grundsatzes der geheimen Wahl die Briefwahl, weil diese Manipulationen durch Dritte ermöglicht. 76Ein geringfügiges Risiko für die Geheimheit der Wahl ist jedoch im Blick auf den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl gerechtfertigt, wenn mit der Briefwahl das Ziel verfolgt wird, niemanden, der wahlberechtigt ist und wählen will, von der Wahl auszuschließen. Eine völlig voraussetzungslose Alternative darf die Briefwahl allerdings nicht sein. 77Zudem haben „Gesetz- und Verordnungsgeber … die Regelung und Handhabung der Briefwahl ständig in Anbetracht neu auftretender Entwicklungen, die unvorhergesehene Gefahren für die Integrität der Wahl mit sich bringen können, zu überprüfen.“ 78Durch den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl ist auch die Ausnahme von der geheimen Durchführung der Wahl für solche Wähler gerechtfertigt, die lese- oder schreibunkundig oder durch körperliche Gebrechen in der Stimmabgabe behindert sind (§ 57 BWahlO). 79