Luis López-Guerra - Protección multinivel de los derechos humanos

Este enfoque es ya común en la jurisprudencia del Tribunal. Cuando los mandatos del Tribunal se incluyen en el fallo de la sentencia, la fórmula es cercana (aunque no idéntica) a la de las sentencias piloto. Un ejemplo inicial puede encontrarse en Lukenda contra Eslovenia (2005) donde el fallo establece que las violaciones de los artículos 6.2 y 13 del Convenio declaradas en la sentencia derivaban del mal funcionamiento de la legislación doméstica, y que el Estado demandado debería garantizar el derecho a un juicio en tiempo razonable, a través de las medidas legislativas y la práctica adecuadas.

9.2. Sentencias piloto

En este contexto, la adopción del mecanismo de las sentencias piloto no representa un evento extraordinario en la jurisprudencia del Tribunal, sino más bien el empleo de un medio adecuado para dar efectos generales a sus sentencias cuando el número de casos repetitivos con que se enfrenta el Tribunal muestra que existe un defecto sistémico en el ordenamiento jurídico del Estado condenado. En estas sentencias, el Tribunal, tras constatar la existencia de ese fallo sistémico, y declarar la vulneración por el Estado de un derecho del Convenio, dicta instrucciones al Estado responsable de la vulneración, con respecto a los cambios que debe efectuar en su ordenamiento para ponerlo en concordancia con los mandatos del Convenio. Estas instrucciones (con un grado variable de precisión) se incluyen en el fallo de las sentencias, en donde también suele precisarse un plazo para el cumplimiento de las propuestas del Tribunal. Este plazo puede variar desde seis (Olaru y otros contra Moldavia, 2009) a dieciocho meses (Maria Atanasiu contra Rumanía, 2010). En el caso Greens y M.T. contra Reino Unido (2011), la sentencia indicaba que el Estado demandado debía “a) presentar, dentro del plazo de seis meses desde que esta sentencia se convierte en definitiva, propuesta legislativas destinadas a reformar la ley de 1983, así como, si fuera necesario, la ley de 2002 de forma que se adecuen al Convenio: y b) promulgar la legislación necesaria dentro del plazo que sea determinado por el Comité de Ministros”. En todo caso, no es infrecuente que el Tribunal extienda los plazos concedidos a los Estados demandados. A la vista de lo expuesto anteriormente, cabe concluir que la aplicación de la técnica de las sentencias piloto no constituye un evento atípico en la jurisprudencia del Tribunal, sino que representa un grado más en el proceso de intervención del Tribunal en la ejecución de sus sentencias, apartándose del concepto clásico de sentencias puramente “declarativas”26.

Posiblemente en esta línea de constitucionalización del Tribunal pudiera incluirse su posición en el caso Burmych contra Ucrania, del año 2017. En el caso, las instrucciones dadas a Ucrania mediante una sentencia piloto no habían resultado en una actividad del Estado ucraniano remediando un fallo de tipo sistémico, que conducía a una general inejecución de sentencias dictadas por los tribunales domésticos. La consecuencia fue la afluencia al Tribunal de miles de demandas de tipo repetitivo, idénticas a las que habían dado lugar a la sentencia piloto original. El Tribunal, ante esta situación, estimó que ya había cumplido su función, determinando las obligaciones del Estado ucraniano, careciendo de sentido la tramitación de esos miles de casos adicionales. En consecuencia, procedió a remitir al Comité de Ministros del Consejo de Europa, encargado de la supervisión del cumplimiento de las sentencias del Tribunal, esa serie de casos, para que adoptase las medidas necesarias.

9.3. La opinión consultiva: el Protocolo 1627

No es solo la jurisprudencia del Tribunal la que pone progresivamente el acento en los efectos generales de sus sentencias, y su proyección más allá del caso concreto, para informar los ordenamientos de los Estados miembros, al menos en cuanto al establecimiento de un estándar mínimo de respeto de los derechos del Convenio. Son también los Estados miembros del Convenio los que, al introducir reformas al mismo, vienen a subrayar progresivamente este aspecto. Muestra de ello pudiera ser la apertura a la ratificación del Protocolo 16 al Convenio, Protocolo que, al haber alcanzado las diez ratificaciones, entró en vigor para los Estados que lo habían ratificado el 1 de agosto de 2018. Este Protocolo establece la posibilidad de que los más altos órganos judiciales de los Estados pidan al Tribunal, con ocasión de litigios planteados ante ellos, una opinión consultiva sobre la interpretación que debe darse a un mandato del Convenio. La fórmula tiene alguna similitud con la cuestión prejudicial prevista en el artículo 246 del TFUE, pero muestra también al respecto notables diferencias; solo podrá plantearse por los altos órganos designados por cada Estado (y no por cada juez con ocasión de casos concretos ante él, como en el supuesto de la cuestión prejudicial) y se trata además de una opinión consultiva, esto es (teóricamente) no vinculante. No obstante, es evidente que, en el supuesto de que se haga uso de esta vía, sus resultados serán forzosamente apreciaciones de carácter general, dotadas de la fuerza interpretativa derivada de los mandatos del artículo 32.1 del Convenio; y ello no solo respecto de los Estado u órganos que soliciten la opinión. Aún es pronto para verificar los efectos de esta reforma; no han faltado dudas sobre la eficacia de esta nueva vía para reducir la carga de trabajo del Tribunal o para fomentar el diálogo entre el Tribunal de Estrasburgo y los tribunales nacionales, y el autor de estas líneas ha tenido alguna oportunidad de expresarlas28. En todo caso, se trata de una manifestación de la tendencia apuntada hacia una “constitucionalización” del Tribunal.

10. ESTADOS Y TRIBUNAL ANTE LA EVOLUCIÓN DEL CONVENIO

Los cambios producidos entre su entrada en vigor y el momento actual han afectado, como se ha visto, a las mismas funciones del Convenio (de garantía interestatal frente al totalitarismo a carta de derechos individuales y, al menos inicialmente, a “instrumento constitucional”) y a la extensión e intensidad de la acción del Tribunal de Estrasburgo. Este desarrollo ha dado lugar, según se ha señalado, a problemas que han debido ser enfrentados, no solo por los órganos del Convenio (Tribunal y Comité de Ministros) sino por los Estados integrantes del mismo, como últimos responsables y destinatarios de sus mandatos. La reacción de estos Estados miembros, y las medidas adoptadas conjuntamente han representado, en el último decenio, un elemento determinante en la evolución del sistema. Y ello tanto en lo que se refiere a las cuestiones de orden cuantitativo (número de demandas, retrasos en su resolución) como cualitativos (extensión e intensidad de la jurisdicción del Tribunal).

Los desafíos derivados de la puesta en práctica del Protocolo 11 dieron lugar a la celebración de una serie de conferencias internacionales de países del Convenio para hallar soluciones a los problemas planteados al Tribunal; la conferencia inicial (en gran parte a iniciativa del entonces Presidente del Tribunal, Jean-Paul Costa) se celebró en Interlaken el año 2010 y, posteriormente, se celebraron Conferencias en Izmir (2011) Brighton (2012) Bruselas (2015) y Copenhague (2018). De ellas, dos revisten una mayor relevancia: en lo que se refiere a los problemas de tipo cuantitativo del Tribunal, la Conferencia de Brighton supuso el establecimiento de una serie de criterios, relativos al ritmo de resolución de casos (las llamadas reglas de Brighton), determinando objetivos a lograr por el Tribunal en cuanto a plazos de resolución y supresión de pendencia; en lo que se refiere a los aspectos relativos a la jurisdicción del Tribunal, la Conferencia de Bruselas dio lugar a la redacción (además del ya citado Protocolo 16) del Protocolo 15 (aún no entrado en vigor a la hora de escribirse estas líneas) que, aparte de reformas de tipo técnico sobre cuestiones de procedimiento, hizo referencia expresa, mediante una reforma del Preámbulo del Convenio, a dos cuestiones, ampliamente tratadas tanto en la jurisprudencia del Tribunal como en los trabajos académicos: el margen de apreciación de los Estados y el principio de subsidiariedad de la actuación del Tribunal respecto de los Estados.