Luis López-Guerra - Protección multinivel de los derechos humanos

La posición del Tribunal y el papel del Convenio como Carta de Derechos, frente una interpretación de este como garantía antitotalitaria, se vieron decisivamente reforzados tras la disolución del bloque de los países del centro y este de Europa dirigidos por la pronta extinta Unión Soviética. Los acontecimientos del año 1989 condujeron, en un corto plazo, a la aparición de numerosos regímenes constitucionales en esa área que pretendían, como muestra de homologación democrática, la inserción en el Consejo de Europa y la inclusión entre los países del Convenio; además, la necesidad de una garantía interestatal antitotalitaria desaparecía o se reducía considerablemente. En la nueva situación, algunas de las estructuras creadas en 1950 aparecían como innecesarias o al menos como disfuncionales, ante el incremento del número de demandas, y la necesidad de establecer unos estándares mínimos sobre derechos humanos en el nuevo “orden público europeo”. En palabras del Presidente Wildhaber, “muchos de los casos que llegaban a Estrasburgo tenían poco que ver con el objetivo inicialmente proclamado del Convenio esto es, la derrota de las dictaduras totalitarias”15.

5. LAS REFORMAS DEL PROTOCOLO 11

La evolución del sistema del Convenio, en sus aspectos cuantitativos y cualitativos, llevó a una radical reforma mediante el Protocolo 11, que entró en vigor en 1998, y que vino a consolidar la dimensión del Convenio como instrumento de protección de derechos individuales. Se ha puesto en ocasiones el acento en los cambios que supuso la desaparición del enfrentamiento entre bloques propio de la Guerra Fría, y la incorporación de las nuevas democracias al sistema del Convenio; pero también por alguno de los protagonistas de la reforma ha podido afirmarse que ésta era ya previsible desde antes, debido tanto al crecimiento de las demandas ante la Comisión como a la percepción de la situación de inferioridad procesal en que se encontraban los recurrentes individuales en comparación con los Estados16. Ya en 1985 el Gobierno suizo propuso fundir Comisión y Tribunal en un solo órgano, pero la propuesta encontró seria resistencia. No obstante (en parte por la acción del Presidente Ryssdal, y a sus instancias, del Gobierno noruego)17 la reforma siguió su camino, y una conferencia interministerial encomendó al Consejo de Europa la elaboración de un proyecto de Protocolo, eventualmente ratificado por todos los países miembros y que modificaba sustancialmente los aspectos procedimentales del Convenio.

El Protocolo 11 supuso la consolidación del Convenio como carta de derechos individuales, y el protagonismo del Tribunal. La Comisión Europea desapareció, o, mejor dicho, vino a fundirse con el Tribunal, dando lugar a lo que se llamó “el nuevo Tribunal” que asumía las funciones de los dos órganos: de hecho, en el nuevo Tribunal se integraban miembros de los “antiguos” Tribunal y Comisión. El Tribunal se estructuraba como órgano permanente, integrado por jueces a tiempo completo, y se abría el acceso directo de los recurrentes al Tribunal, suprimiéndose el filtro que representaba la Comisión. El recurso individual, a partir de entonces, se configura como el elemento eje del sistema del Convenio. Las decisiones sobre la inadmisibilidad de las demandas se encomendaban como regla general a comités de tres jueces, y la resolución sobre el fondo a salas de siete jueces. Debido a las dudas de varios Estados sobre la conveniencia de que hubiera una única instancia, integrada por las salas, el Convenio introdujo una nueva composición, la Gran Sala del Tribunal, que podría conocer de casos provenientes de las salas, a petición de los Gobiernos o de las mismas salas del Tribunal.

Lo que podría llamarse “judicialización” del sistema se completaba mediante la reducción de las facultades del Comité de Ministros del Consejo de Europa; sus funciones se limitaron a supervisar la ejecución de las sentencias del Tribunal. Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que el papel del Comité seguía siendo muy destacado, en cuanto aseguraba que las sentencias en cuestión, aún “declarativas” en la forma, cobraban efectividad en los países afectados. Valga decir que la existencia del Comité de Ministros supone una diferencia considerable, en cuanto a la efectividad de la protección concedida por el sistema, respecto de otros casos, señaladamente el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en que no existe un órgano similar, y es la propia Corte Interamericana la que ha de velar por el cumplimiento de sus sentencias.

6. LA EVOLUCIÓN DESDE EL PROTOCOLO 11. LA DIMENSIÓN CUANTITATIVA

En forma no sorprendente, las innovaciones introducidas por el Protocolo 11, especialmente el acceso directo de los recurrentes al Tribunal, supusieron un notable incremento del ya considerable número de demandas. Hacia el año 2008, la media anual era de unas sesenta mil; ello supuso, a pesar del aumento de decisiones y sentencias por parte del Tribunal, que se fuera acumulando un considerable retraso. Hacia el año 2010, los casos atrasados llegaban a casi ciento sesenta mil. La gravedad de la situación había dado lugar a que el Consejo de Europa nombrase una “Comisión de Sabios” presidida por el español Gil Carlos Rodríguez Iglesias, que en su Informe del año 2006 propuso cambios y mejoras en el sistema.

Por su parte, el Tribunal llevó a cabo diversas reformas internas a efectos de incrementar su capacidad resolutiva; como ejemplo, reformó su Reglamento para establecer un sistema de prioridades, de manera que, en lugar de seguir un orden estrictamente cronológico de resolución, según la fecha de presentación de demandas, estas se examinaran de acuerdo con la gravedad del tema que plantearan, estableciéndose diversas categorías. No obstante, y como es lógico, fueron los Estados parte del Convenio los que llevaron a cabo una actividad reformadora encaminada a resolver los graves problemas derivados de la acumulación de casos.

Esta actividad se tradujo esencialmente en la nueva reforma del Convenio llevada a cabo por el Protocolo 14, que entró en vigor (con algún retraso desde su aprobación, debido a la actitud reticente de la Federación Rusa) el año 2010.

El Protocolo 14 introdujo considerables cambios en el funcionamiento del Tribunal. En cuanto a su composición, el mandato de los jueces se extendía a nueve años (frente a seis en la regulación anterior) sin posibilidad de reelección. Pero las innovaciones más señaladas se referían a los órganos de funcionamiento del Tribunal. Se creaba una nueva formación de un solo juez, encargado como principio general, de decidir (en lugar, como anteriormente, de un comité de tres jueces) sobre la inadmisibilidad de las demandas presentadas; con la particularidad de que el juez no podía en ningún caso ser el elegido con respecto al país de origen de las demandas. Adicionalmente, se posibilitaba que los comités de tres jueces pudieran dictar sentencias sobre el fondo en casos de mera aplicación de la jurisprudencia del Tribunal. Como medida añadida, se preveía que el Comité de Ministros, a petición del Tribunal, pudiera reducir de siete a cinco el número de jueces integrantes de cada Sala, aumentando así el número de éstas (si bien hasta el momento no se ha hecho uso de esa posibilidad, manteniéndose el número de cinco Salas). Finalmente, y respondiendo, como se verá, a una cierta tendencia hacia la “constitucionalización” del Tribunal, se estableció como causa de inadmisión de una demanda que el demandante no hubiera “sufrido un perjuicio importante” (artículo 35, 3 b) introduciéndose el principio “de minimis non curat praetor”18.

Los efectos del Protocolo 14 y de las medidas racionalizadoras del trabajo introducidas por el Tribunal fueron destacados, reduciéndose notablemente el número de casos “embolsados”. Valga decir que ello se debió en gran parte a la aplicación, por parte del Tribunal (siguiendo en esto una línea de conducta anterior), de estrictos criterios de admisibilidad; de hecho, los casos no rechazados por el Tribunal y comunicados a los correspondientes Gobiernos para la formulación de observaciones representan un muy pequeño porcentaje de las demandas presentadas, lo que no ha dejado de dar lugar a críticas. En todo caso, y como resulta de la literalidad del Convenio, el Tribunal no goza de discreción (como a veces se ha propuesto) para seleccionar las demandas que considere más relevantes, siguiendo un sistema similar a la concesión del writ of certiorari del Tribunal Supremo norteamericano, o, en expresión coloquial anglosajona, del “pick and choose”. Los motivos de inadmisibilidad siguen siendo tasados, si bien se formulan en el Convenio con una cierta flexibilidad. Flexibilidad que se ve facilitada por la práctica del Tribunal de no motivar las decisiones de inadmisibilidad dictadas por el juez único, práctica ésta también sometida a críticas, y sujeta a revisión.