César Landa - La construcción de la democracia y la garantía de los derechos

En segundo lugar, los tribunales de justicia, en ocasiones, enfrentan algún tipo de bloqueo institucional (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco 2009, 343-355) que ha limitado la capacidad de respuesta desde el Estado y que ha generado ciclos de inercia en su funcionamiento. Así pues, concurren arraigados obstáculos institucionales y culturales que impiden y/o anulan el poder de respuesta del Estado frente a un contexto social crítico.

En todo caso, la actividad de altas cortes como el Tribunal Constitucional debería procurar remover tales obstáculos que dificultan el cumplimiento de las tareas que corresponden a las autoridades. De esta manera, el Tribunal Constitucional contribuiría en dicho esfuerzo, por lo que una vez implementada la decisión, los órganos competentes se encontrarán nuevamente en condiciones de continuar el ejercicio de sus competencias de manera autónoma.

En tercer lugar, la expedición de este tipo de pronunciamientos responde a la complejidad de lo dispuesto en las sentencias estructurales. En tal sentido, en vez de disponerse la ejecución de los típicos mandatos de hacer o no hacer, en estas sentencias lo ordenado por el Tribunal Constitucional consiste en llevar a cabo actuaciones requieren de un decidido esfuerzo institucional de parte de las entidades demandadas.

A su vez, esto exige del Tribunal Constitucional una labor creativa al momento de idear el remedio judicial requerido y presupone también una reformulación de la doctrina de la separación de los poderes (Osuna 2015, 114). A ello se debe asociar una nueva fase o etapa, como es la etapa de seguimiento de las sentencias estructurales. A este respecto, corresponde advertir que la sentencia no concluye el proceso, así pues, una característica central del amparo estructural consiste en que buena parte de los procesos no concluyen en realidad con la expedición de la sentencia.

En efecto, la expedición de la sentencia estructural, en vez de dar por concluido el proceso judicial, da inicio, en cambio, a una fase subsiguiente durante la cual se evalúa el cumplimiento de las órdenes impartidas. Así, el Tribunal Constitucional cuenta con la facultad de supervisar su cumplimiento. Dicha verificación constituye un aspecto central en la ejecución de dichas decisiones. El seguimiento del cumplimiento del fallo es asumido de manera directa por el Tribunal Constitucional con la finalidad de evaluar el grado de ejecución de sus mandatos y tomar las medidas que correspondan, ello en caso se configuren incumplimientos reiterados.

En todo caso, la complejidad de lo ordenado en tales sentencias, así como el hecho de que aquellas tengan como destinatarios a instituciones de alto nivel en la estructura del Estado, son aspectos que pueden dilatar el pleno cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Constitucional. En tales procesos se visibiliza que la inacción y la negligencia del Estado son, en buena medida, los problemas de fondo a enfrentar. Por ello, puede considerarse que las sentencias estructurales pretenden generar cambios en la actuación del Estado a través de un conjunto de mecanismos que deben orientarse, especialmente, hacia el fomento del diálogo interinstitucional (Abramovich y Courtis 2009, 16) y la participación de todos los involucrados.

En este pleno y, en estos últimos años, se ha implementado la etapa de supervisión de las sentencias que han declarado un estado de cosas inconstitucional. Dicha etapa se ha institucionalizado a través de la Resolución Administrativa N.º 065-2020-P/TC, publicada el 13 de junio de 2020 en el diario oficial El Peruano, en virtud de la cual se dispuso la creación del Sistema de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional y se creó su reglamento.

En la actualidad, el Tribunal ha expedido cuatro sentencias en etapa de supervisión. Dos de ellas están relacionadas, fundamentalmente, con la precariedad que caracteriza las condiciones de reclusión de la población privada de su libertad. Así, una de ellas abordó la problemática del hacinamiento carcelario y las severas deficiencias en la calidad de su infraestructura y servicios básicos a nivel nacional6, en tanto que la otra se refirió a la salud mental de las personas recluidas en centros penitenciarios7. En otro caso se abordó el respeto de la diversidad lingüística en el Perú y, especialmente, del derecho al uso del propio idioma ante cualquier autoridad (entre ellos, el quechua)8 y, finalmente, en otra causa emblemática, el acceso a la educación básica en el ámbito rural9.

En cuanto a la supervisión del cumplimiento de dichas sentencias, el Tribunal Constitucional no solo requirió la información necesaria y pertinente a las instituciones emplazadas, sino que ha llevado a cabo las correspondientes audiencias de supervisión en las que no solo ha escuchado a las partes, sino también a los funcionarios responsables del cumplimiento efectivo de sus mandatos.

Finalmente, si algún aspecto de lo resuelto en dichas sentencias estructurales aún no se ha cumplido, el Tribunal deberá mantener abierta dicha etapa de supervisión hasta el efectivo cumplimiento de todo lo ordenado en la sentencia.

III. SOBRE LA IMPORTANCIA DE LAS DELIBERACIONES PÚBLICAS

La reserva de la deliberación ha sido, hasta hace poco tiempo, un rasgo central en la práctica del Tribunal Constitucional. Al respecto, la propia normativa aplicable exige la reserva en las sesiones de los magistrados.

En ese sentido, el inciso 5 del artículo 19 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional ha dispuesto que es uno de los deberes de los magistrados «guardar absoluta reserva respecto de los asuntos en que interviene». Incluso, el inciso 5 del artículo 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC) ha establecido que «el cargo de Magistrado vaca por violar la reserva de la propia función». Por ello, desde que el Tribunal Constitucional entró en funciones se ha exigido el cumplimiento del deber de reserva. Ahora bien, en el año 2020 se modificó el Reglamento Normativo del Tribunal, a fin de dejar sin efecto la reserva y someter a deliberación determinados casos vinculados con temas de interés general, como cuando se someten a control las normas con rango de ley.

La lógica subyacente a dicha reforma es el carácter público del debate parlamentario en torno a la aprobación de una ley. En consecuencia, el carácter público de la discusión sobre la aprobación de una ley debe exigirse también en la realización del control de constitucionalidad. De este modo, es el pleno el que determinará qué causa puede ser sometida a deliberación pública.

Básicamente, dicha experiencia satisfactoria de esta práctica deliberativa abierta a la ciudadanía se visibiliza en cuatro casos representativos de la jurisprudencia de este colegiado. Tales casos son: a) la disolución del Congreso10; b) la corrida de toros y pelea de gallos11; c) la suspensión del pago de peajes12; y, d) la prescripción de las deudas tributarias13. Ello ha permitido que la ciudadanía, destinataria de la norma impugnada, pudiera, conocer antes de lo resuelto por el Tribunal, las posiciones de los magistrados.

En ese entendido, sería razonable que, a futuro, se fomente que el debate se desarrolle también en el ámbito de la ciudadanía, cuyas aportaciones podrían ser consideradas, eventualmente, como elementos a tener en cuenta para la reflexión y deliberación en sede del Tribunal Constitucional. Si bien tales competencias del Tribunal Constitucional deben ejercerse de conformidad con el marco constitucional, con esta propuesta se buscaría consolidar que todos los ciudadanos y ciudadanas ejerzan la posibilidad de discutir sobre temáticas de alto interés nacional.

En todo caso, la deliberación abierta y, más propiamente, la deliberación social, concluirá con la decisión final del Tribunal Constitucional como órgano de control de la Constitución. Sin embargo, existen también posiciones adversas a la deliberación. Entre las razones que subyacen a dichas posturas, se señala que la deliberación afectaría la independencia de los jueces ante una eventual presión mediática realizada a través de los medios de comunicación masiva y la opinión pública que podría ser contraria a los criterios jurídicos.