Andrés Bernasconi - La educación superior de Chile

A partir de 1990 se desarrolla un proceso de progresiva consolidación de la plataforma de provisión. Esta disminuye de 302 a 240 instituciones durante la década de 1990 y luego a 163 en 2012, sin que todavía se haya llegado a un grado suficiente de estabilidad, sin embargo, como se verá más adelante.

Lo anterior no fue obstáculo para una fuerte expansión de la matrícula, que en 2007 supera el nivel de participación que convencionalmente distingue una educación superior con acceso de masa de una con acceso universal (véase el gráfico 1). De modo que, en un breve período de dos décadas, Chile transita de una educación superior de elite a una de masa, produciéndose el mayor incremento de matrícula a partir del año 1990. En cualquier caso, el dinamismo del mercado superó las previsiones expertas, a pesar de haberse constatado tempranamente que estaría “determinado principalmente por el comportamiento de la oferta y que ésta resulta de las decisiones agregadas de cerca de 300 establecimientos que fijan autónomamente el número y la distribución de las vacantes ofrecidas”, lo cual, se decía, “vuelve difícil realizar proyecciones sobre el crecimiento de la ES” (Comisión, 1990, p. 18). De cualquier forma, la matrícula agregada de los tres niveles creció durante este período (1985-2007) de 200.000 a 763.000 alumnos y la tasa bruta de participación se elevó del 15% al 52%. Los mayores aumentos relativos de la matrícula se producen en las áreas de ciencias sociales, salud y derecho, mientras disminuyen su participación en el total principalmente educación, tecnologías y administración y comercio.

La fuerte expansión de la matrícula durante este período significó un acceso en cascada de un mayor número de alumnos provenientes de los quintiles de ingresos de hogares V a I (más ricos a más pobres), manteniéndose, sin embargo, importantes niveles de estratificación social en este proceso, según anticipa la hipótesis de la desigualdad mantenida al máximo ( maximally maintained inequality (MMI)). Ésta conjetura que la estratificación educacional funciona como una cascada. Las fases iniciales de la expansión educacional —primero la educación básica, luego la media y finalmente la superior— beneficiarían a las familias privilegiadas situadas en la parte alta de la cascada. Luego, los beneficios descienden jerárquicamente con la cascada (Raferty y Hout, 1985; Hout, 2004). Así parece haber ocurrido también en el caso de Chile, aunque la cascada procede con mayor simultaneidad o continuidad que en la hipótesis de Rafferty y Hout, en el sentido de que los incrementos de participación de los quintiles inferiores no proceden mecánicamente solo y cuando el quintil inmediatamente superior ha saturado su cuota de participación, universalizándola. El avance es progresivo en todos los quintiles con escasas desviaciones, pero se mueve estratificadamente al mismo tiempo que las brechas, incluida la extrema (índice de desigualdad 20/20), se van reduciendo.

La interpretación del proceso chileno necesita, por lo mismo, complementarse con la hipótesis de Lucas (2001) de la desigualdad eficazmente mantenida ( effectively maintained inequality (EMI)), la cual postula que los grupos superiores de la cascada están en condiciones de asegurar para sus descendientes primero un acceso al nivel educacional más alto disponible (MMI) y luego, cuando este se universaliza, a la mejor calidad educacional disponible dentro de dicho nivel. Este fenómeno se verifica nítidamente en Chile, donde las universidades y demás IES se distribuyen asimismo en una cascada, dentro de la cual ocupan la posición determinada según su jerarquía en una escala de selectividad académica de mayor a menor (en este caso, ordenadas por el puntaje de admisión promedio decreciente de los alumnos de las instituciones), selectividad que —como se muestra en otros trabajos (Brunner et al. , 2005)— es al mismo tiempo académica y social. Este avance por oleadas y estratificado del acceso masivo se manifiesta, especialmente en las instituciones menos selectivas, por un aumento neto de los estudiantes provenientes de hogares con escaso capital económico, social y cultural y que han tenido una débil trayectoria de acumulación de capital escolar, representando un fuerte desafío académico-formativo para las instituciones a las que acceden en números cada vez mayores.

La gobernanza del sistema cambia drásticamente después de 1990, momento a partir del cual el proceso de masificación pasa a ser conducido —en términos de las categorías del triángulo de Clark— por instituciones privadas que actúan explotando un mercado fuertemente expansivo que opera frente a un Estado democrático que autolimita su rol regulatorio (Brunner et al. , 2005; Brunner y Uribe, 2007). Fracasa el intento del primer gobierno democrático (1990-1994) por ampliar y mejorar la capacidad regulatoria del Estado mediante un proyecto de modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) heredada del gobierno militar, que contemplaba un “orden de regulaciones públicas”, incluidas funciones estatales de superintendencia y acreditación (Comisión, 1990, pp. 71-77). El déficit de regulaciones así generado se iría corrigiendo solo gradualmente a lo largo de los siguientes 20 años mediante la implementación de procesos de supervisión y licenciamiento de nuevas universidades e instituciones no universitarias de educación terciaria y la introducción de un primer esquema (experimental) de aseguramiento de la calidad y acreditación en 1999 (decreto supremo núm. 51 del Ministerio de Educación, del 6 de abril de 1999), junto con un rol gradualmente más activo del gobierno, especialmente a través de la provisión de información estratégica para las decisiones de los estudiantes y exigencias en aumento a las instituciones de cumplir con obligaciones de rendir cuentas y de accountability (Brunner, 2013a, 2010 y 2009; Brunner y Meller, 2004; Bernasconi y Rojas, 2004). Además, como se verá, el gobierno destina mayores recursos a las instituciones estatales y privadas con subsidio y a los estudiantes en general bajo la forma de créditos y becas, incluidos los estudiantes de IES privadas sin subsidio, todo lo cual permite fortalecer el vértice estatal del triángulo de Clark aunque no llega a definir propiamente una nueva forma de guiar el mercado (Brunner et al. , 2005), pero sí permite al menos incidir en algunas de sus dinámicas.

Dicho en breve, la gobernanza del sistema durante la fase de masificación, especialmente después de 1990, se sostiene sobre una combinación inestable de fuerzas. Por un lado, las instituciones, especialmente privadas sin subsidio directo del Estado —universidades, IP y CFT— crecen fuertemente, expandiendo su participación en la matrícula total de pregrado de algo menos de la mitad a cerca de dos tercios entre 1987 y 2007, ampliándose luego hasta alcanzar un cifra cercana al 75% en 2013. Este dinamismo es primordialmente competitivo, liderado por las instituciones, y tiene lugar dentro del mercado de estudiantes. Las organizaciones utilizan una variedad de estrategias —por ejemplo, de crecimiento lento, mediano o rápido de su oferta— según su posición en dicho campo, su lugar relativo en la cascada selectiva y los mercados territoriales y de áreas del conocimiento en que operan (Brunner y Uribe, 2007). Como parte de tales estrategias, adoptan además diversas decisiones respecto de la expansión de sus campus en una misma ciudad y de apertura de sedes en diferentes ciudades, de creación de nuevas unidades y carreras y de políticas de recursos humanos que acompañan a dichas estrategias, como se manifiesta en muy distintas ratios alumnos/profesor y en la forma de organizar sus actividades de docencia.

Simultáneamente con las dinámicas del mercado estudiantil y las estrategias competitivas de las organizaciones, las sucesivas administraciones gubernamentales entre los años 1990 y 2007 impulsan esta modalidad preferentemente privada de masificación. Así puede observarse por la mantención (forzada o tolerada) del marco legal básico (LOCE) que ordena al régimen mixto de provisión, por las amplias libertades de mercado (Jongbloed, 2004) que aquel asegura a los proveedores y usuarios del servicio de la educación terciaria, por la no creación durante estos años (y tampoco hasta hoy) de nuevas instituciones estatales, por la introducción muy gradual de regulaciones de control de calidad (evaluaciones bajo la forma de procesos de licenciamiento de nuevas instituciones privadas y de acreditación de universidades) que buscan estabilizar y dotar de garantías públicas al mercado a la vez que de mayor transparencia a través de información provista a los usuarios (primero mediante el sitio web FuturoLaboral.cl y, después, MiFuturo.cl ).