Andrés Bernasconi - La educación superior de Chile

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El profesor de la UC y director de CEPPE Andrés Bernasconi ha invitado a un conjunto de los mayores expertos nacionales en la educación superior a hacer un verdadero análisis del campo de la educación terciaria chilena, cubriendo el amplio terreno que va desde su historia reciente, su marco jurí­dico, las polí­ticas públicas del sector, el gobierno de sus instituciones, los mecanismos de aseguramiento de la calidad y las caracterí­sticas de los profesores. Este libro ofrece el más completo panorama de la educación superior en Chile disponible en el mercado editorial. Si bien se trata de una obra académica, que debiese estar disponible en las bibliotecas de cada universidad, instituto profesional y centro de formación técnica del paí­s, para sus autoridades, profesores y estudiantes, también está dirigida a líderes políticos, gremiales y sociales, y al ciudadano que, interesado en el devenir de la educación chilena, quiera estar bien informado para participar con bases sólidas en el debate del principal tema de discusión en la agenda chilena de hoy.

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Sobre todo, la política pública interactúa con los mercados y las instituciones en el punto del financiamiento del sistema. Aquí tiene el gobierno su principal medio para intervenir en la coordinación y gobernanza del sistema. ¿Cómo se comporta el financiamiento de la educación terciaria en Chile durante la fase del acceso de masas? De acuerdo con la economía política subyacente del régimen de provisión, la masificación es financiada en Chile básicamente por los propios estudiantes y las familias, bajo la regla de que quienes se benefician deben compartir con el Estado el costo de su educación superior por medio del pago de aranceles. A su vez, la mayoría en aumento de los estudiantes beneficiados, matriculados en instituciones privadas sin subsidio directo del Estado, no tiene acceso a becas y créditos especiales hasta bien avanzado el proceso. Solo tardíamente, cuando la matrícula alcanza el umbral del acceso universal, el gobierno extiende de manera amplia el beneficio de las becas y créditos a los estudiantes matriculados en las instituciones privadas creadas a partir de la reforma de 1981, particularmente mediante la creación de un crédito con aval del Estado, al que se refiere la próxima sección.

Por ahora importa constatar que el gasto público en educación terciaria representaba en 1996, en pleno momento de aceleración del proceso de masificación, un 0,40% del PIB, mientras el gasto privado era 3,3 veces superior, cifras diametralmente opuestas a las del promedio de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), donde el gasto público era tres veces superior al gasto privado (OCDE, 1998, p. 83). Al final de este período, al alcanzar la masificación su punto máximo en 2007, el gasto público había caído según la estadística internacional a un 0,3% del PIB versus un gasto privado 4,7 veces superior, situación sin precedentes entre los países de la OCDE, donde, en promedio, ese último año, la relación entre el gasto público y el privado era de 2:1. Con cierto reduccionismo explicativo podría argüirse que en este desequilibrio se hallan las raíces económicas de las protestas estudiantiles (estudiantes de enseñanza secundaria) del año 2006 (Figueros, 2013; Reyes y Vallejo, 2013; Fleet, 2011; BroKhomasi, 2010) y que posteriormente se extienden al estudiantado universitario y se enfilan contra el sistema de educación superior acusándolo de un grado excesivo de “capitalismo académico”, de imponer una carga económica intolerable a los jóvenes y de un desbocado e ilegal afán de lucro en una parte de las instituciones privadas (Meller, 2011). De allí nace asimismo la reclamación por una educación superior gratuita, reivindicación que preside las protestas de los estudiantes universitarios en los años siguientes (2011 a 2013), ya en plena fase de acceso universal.

Las reclamaciones anteriores ocurren sin perjuicio de que el gasto público destinado a la educación superior y a I+D se incrementó significativamente en moneda de igual valor entre los años 1990 y 2007, período durante el cual se triplica con creces, pasando de 158.000 millones de pesos a 501.000 millones de pesos en moneda de igual valor. Durante este mismo período, el principal aporte fiscal de carácter institucional para las universidades (estatales y privadas) del CRUCH —esto es, el aporte fiscal directo— cae del 56,2% al 37,3% del subsidio total, mientras que la parte destinada a los estudiantes (subsidio a la demanda) bajo la forma de becas y préstamos aumenta del 21,8% al 46,1%. Los demás recursos en ambos momentos son asignaciones que usan mecanismos de tipo mercado, obligando a las instituciones a competir en función de proyectos de mejoramiento o bien por los alumnos de mejor desempeño en la prueba de ingreso que, al momento de inscribirse en una institución, otorgan a esta un ingreso monetario adicional (aporte fiscal indirecto).

En breve, la masificación de la matrícula trae consigo cambios importantes en la gobernanza del sistema y, sobre todo, produce a partir de 1990 una progresiva redistribución de los flujos de financiamiento de la educación superior: por un lado, aumenta la proporción de recursos que deben cubrir los estudiantes y las familias, entregando el Estado la responsabilidad de expandir la matrícula al sector de instituciones privadas y al financiamiento privado y, por el otro, los recursos públicos asignados por el Estado se destinan en una cuota creciente a ayudas estudiantiles (subsidio a la demanda) y una cuota también en aumento se canaliza a través de mecanismos competitivos, reduciéndose significativamente la cuantía de recursos entregados a las instituciones por la vía tradicional de aportes directos incondicionados.

En general, puede decirse que en esta etapa las instituciones dejan definitivamente de ser conducidas por oligarquías académicas compuestas por catedráticos de las facultades más prestigiosas y, por el contrario, sus formas de gobierno interno se diversifican sobre la base de diferentes esquemas según la naturaleza estatal o privada de cada una, su tamaño y modalidades de financiamiento, sus tradiciones y vínculos con stakeholders y, en cada caso, por una variable combinación de elementos colegiales o de autoridad designada o delegada y de gestión burocrática o empresarial (Brunner, 2013c). Lo anterior provoca el florecimiento de una gran variedad de culturas organizacionales que comienzan a desarrollarse dentro del sistema, a partir de la interacción entre variables tales como la antigüedad y trayectoria de las instituciones, su tipo, tamaño y complejidad organizacional, misión y funciones (mixtura de docencia e investigación y de enseñanza de pregrado y posgrado), localización geográfica y posicionamiento de mercado, composición y características del cuerpo académico, nivel de selectividad académica y social de la institución, composición social de los estudiantes y su perfil ideológico-cultural, variable relación con stakeholders a nivel nacional o local, prestigio y ubicación en diversos rankings , reputación de solidez de cada institución, fuentes de financiamiento y estilos de gestión (Van Vught, 2007).

6. UNIVERSALIZACIÓN: FASE SUPERIOR DEL ACCESO DE MASAS

El ingreso a una educación superior de acceso universal, y su desenvolvimiento, caracteriza el caso chileno durante el último lustro (véase el gráfico 1). Vimos más arriba que la amplia variedad de instituciones que ahora componen el sistema —en número de alrededor de 160— da lugar a una topografía crecientemente compleja del espacio de la educación terciaria, donde en diferentes mercados, considerados en sus dimensiones horizontales y verticales, compiten proveedores de muy diversas características. Vimos, asimismo, que esta creciente diversidad de la base organizacional del régimen de provisión empuja hacia una amplia masificación y diversificación de la matrícula bajo las reglas de la MMI y la EMI, reconfigurándose así —a través de mecanismos de acceso, selección, evaluación y clasificación— los procesos de herencia cultural, formación de elites (Brunner, 2011), ascenso meritocrático y de reproducción y movilidad social, particularmente, la conformación de nuevos sectores medios de la sociedad (Sapelli, 2011; Espinoza, Barozet y Méndez, 2011; Franco, Hopenhayn, León, 2011; Torche y Wormald, 2004). Todo esto implica que la actual fase presenta también problemas y desafíos más complicados para las políticas, el funcionamiento, la gobernanza, la coordinación, las regulaciones y el financiamiento del sistema. Por su lado, la misma diversidad de instituciones, así como el hecho de hallarse estas sujetas a las entrecruzadas dinámicas i) de la política y el enmarcamiento estatales, ii) de las fuerzas de los mercados y iii) de los efectos de sus propias acciones competitivas, supone adicionalmente el surgimiento de una amplia gama de partes interesadas internas y externas involucradas de distintas maneras en este espacio de la educación superior, de unas modalidades también cambiantes de gobernanza del sistema y de la profundización (diferenciadora) de las culturas organizacionales, como se muestra brevemente a continuación.

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