José Julio León Reyes - Derecho y política de la educación superior chilena

1.4.2. La Constitución “viviente”

El Derecho moldea las instituciones y prácticas sociales. Pero también ocurre que factores sociales y políticos producen cambios en el Derecho, a veces sin que medie la adecuación formal de los textos normativos. Los movimientos ciudadanos y el cambio social influyen en el discurso jurídico y en el último tiempo eso quedó en evidencia en Chile, desde la irrupción de los movimientos estudiantiles (2006 y 2011).128 Ackerman (1999: 150-151; 2001: 185-186) defiende una tesis dualista sobre la vida política: por un lado, la “política constitucional” apela al bien común y logra dominar la vida de la nación en los raros “períodos de exaltación de la conciencia política”, movilizando las mayorías ciudadanas que expresan su consentimiento por medio de “formas institucionales extraordinarias”. Por el otro, en las largas pausas que hay entre esos “momentos constitucionales” prevalece la “política normal”, en la que las facciones intentan manipular las “formas constitucionales” para favorecer sus intereses. Según Ackerman el cambio constitucional (por vía interpretativa) es un proceso que incluye un debate público intenso, respuestas institucionales, y culmina con una serie de leyes clave –aprobadas por la Corte Constitucional– que manifiestan la voluntad mayoritaria expresada antes en las urnas.

La jurisprudencia constitucional chilena en materia educacional sirve como ejemplo. Imbuido inicialmente de la lógica liberal-conservadora y haciendo una lectura originalista de la Constitución, el TC señaló en 2004 que, si bien el núcleo esencial de la libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, esas facultades no agotan el contenido de dicha libertad.129 Luego, en la STC 523-2007 sostuvo que la libertad de enseñanza asegura la libre asociación o afiliación a la entidad, la libertad para fijar sus objetivos, forma de organización y administración, y para decidir sus propios actos, sin injerencia de personas o autoridades externas a la misma. Agregó que la autonomía universitaria tiene fundamento constitucional, pues “constituye la garantía institucional de la libertad de enseñanza” (c. 27°). Consideró que dicha autonomía se explica por el “trascendental rol” que las universidades cumplen en la sociedad y por la “propia naturaleza de estas instituciones”; así, tal autonomía “difiere de cualquiera otra que sea reconocida por el ordenamiento jurídico”, de modo que “sin llegar a ser ilimitada o absoluta, es una de las más amplias de todo nuestro sistema institucional, razón por la cual bien puede ser calificada como máxima o extensiva” (c. 12°).

Sin que hubiese cambiado el texto constitucional, la STC 1361-2009 (requerimiento sobre el proyecto de Ley General de Educación) estableció que la calidad de la educación es un deber para el Estado, pues, “cuando la Constitución asegura el derecho a la educación, exige que el Estado adopte las medidas para que la que reciban los alumnos sea de la mayor calidad posible”. A su turno la STC 1363-2009 (sobre control preventivo del proyecto de Ley General de Educación), señaló que la libertad de enseñanza no puede separarse del derecho a la educación, del que es la contraparte. Para realizar este derecho, “pueden perfectamente establecerse regulaciones, pues la comunidad debe contribuir al desarrollo y al perfeccionamiento de la educación”. Además, “mejorar la calidad de la educación es claramente una finalidad que legítimamente puede perseguir el legislador”, pues está comprendida en el derecho a la educación; por lo tanto, “su persecución no solo es legítima sino que es una exigencia” para el legislador y la autoridad (c. 19°).

Estas dos sentencias establecen lo mismo que alguna vez se propuso ordenar vía reforma constitucional: que la calidad de la educación queda comprendida en el derecho a la educación (existe un derecho a la calidad de la educación), y que el Estado puede y debe adoptar las medidas a su alcance para que la educación reconocida oficialmente sea de la mayor calidad posible. Una ley general que fija mecanismos idóneos y proporcionales para esos efectos no restringe sino que configura la libertad de enseñanza. Y no establece discriminación alguna en la medida que las normas legales nuevas se apliquen gradualmente y a todos los afectados que se encuentren en idéntica situación jurídica.

La STC 2731-2014, de 26 de noviembre (requerimiento respecto del proyecto de ley de administrador provisional y de cierre), precisó tres criterios interpretativos: 1º, que el derecho de recibir educación y la libertad de enseñanza exigen que los establecimientos respectivos otorguen “una educación reconocida oficialmente y de calidad”; 2º, que las IES tienen la autonomía que les reconocen la Constitución, las leyes y sus estatutos; y 3º, que “el derecho de otorgar educación reconocida oficialmente y conducente a la obtención de un título universitario o técnico-superior importa la concurrencia de normas de organización y procedimientos que velen por los derechos de todos los integrantes de una comunidad educativa” (c. 15º). El fallo reconoce que la educación es un “derecho social” (c. 17º) y que constituye el “medio indispensable de realizar otros derechos humanos” (c. 20º). Asimismo, indica que “el derecho a la educación y la libertad de enseñanza exigen una ponderación específica de derechos que se dan al interior de un contexto más complejo”, constatando que el reconocimiento oficial impone a los administradores, controladores y propietarios de las IES que satisfagan unos “criterios finalistas en cuanto a la calidad de tal educación” (c. 21º). Respecto de la autonomía de las IES, concluye que esta “se ejerce según o en silencio de ley, y no contra la ley. La intervención legislativa, por definición, establece restricciones, limitaciones, obligaciones. Es decir, la ley puede afectar la autonomía (STC 2541/2013; 2487/2013), puesto que esta tiene límites”; al punto que la autonomía de las IES “se extingue con la revocación del reconocimiento oficial” (c. 31º).

En este orden de ideas, siguiendo a Cruz Parcero (2007: 77-99), es posible conceptualizar la educación reconocida por el Estado como un conjunto o “haz de relaciones”, un derecho amplio que se descompone a su vez en distintas relaciones (derechos a prestaciones, libertades e inmunidades, potestades públicas y privadas) que, de acuerdo a la legislación o a criterios normativos (como la idea de coherencia), están implicados por él.130

1.4.3. Argumentación jurídica y constitucionalismo democrático

Una interpretación cognitiva se limitaría a identificar los distintos significados posibles de los textos jurídicos, sobre la base de las reglas del lenguaje, técnicas interpretativas, tesis dogmáticas, etc.131 Esta actividad podría considerarse científica, aunque no tendría efectos prácticos. Elegir uno de los significados posibles, apunta Guastini, es interpretación “decisoria”; en tanto que atribuir a un texto un nuevo significado (y/o derivar normas “implícitas”) es interpretación “creativa”. Estas dos últimas son operaciones “políticas” en la que los juristas suelen involucrarse, aunque únicamente la realizada por los órganos de aplicación está provista –formalmente– de consecuencias jurídicas (Guastini: 2008, 35-6). Por ello, lleva (solo) parte de razón Guastini (2008: 66) cuando afirma que la literatura sobre la interpretación constitucional más que teoría es doctrina o ideología de la interpretación constitucional. Ahora bien, el método jurídico incluye todo el conjunto de criterios y operaciones que permiten, primero, pasar de los textos a las normas (interpretación) y, luego, pasar de las normas generales (que limitan el campo de lo discursivamente posible) a las decisiones particulares de los jueces (que seleccionan y dotan de autoridad uno de los discursos posibles).132 Dado que ningún sistema jurídico puede determinar completamente la decisión jurídica, porque la vaguedad es una propiedad inherente al lenguaje, resulta justificado, dice Alexy (2007b: 273-274), introducir “formas y reglas especiales de la argumentación jurídica, su institucionalización como ciencia jurídica, y su inclusión en el contexto de los precedentes”.