Luis Castillo-Córdova - Los procesos en el sistema jurídico peruano

Los sujetos capaces para interponer la acción de inconstitucionalidad son el Presidente de la República, los parlamentarios95, el Presidente del Poder Judicial96, el Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo, los ciudadanos97, los colegios profesionales y los gobernadores regionales98. De todos ellos, consideramos inapropiada la incorporación de la Presidencia de la República, ya que, si bien podría ser la facultad discrecional de un Jefe de Estado en un parlamentarismo, se presenta como una atribución desmedida en un modelo presidencial donde el titular del ejecutivo es tanto jefe de Estado como de Gobierno.

Con relación a los principios de interpretación que observa el Tribunal para declarar la inconstitucionalidad de una norma, el Código establece que el máximo intérprete de la Constitución considerará, además de lo dispuesto por la Carta de 1993, las leyes que dentro de ese marco se hayan dictado para determinar tanto la competencia o atribuciones de los órganos estatales, así como el ejercicio de los derechos fundamentales99. Finalmente, el Tribunal no podrá declarar la inconstitucionalidad de la ley si, luego de aplicar todos métodos de interpretación, encuentra uno por el cual la misma norma guarda conformidad con las disposiciones constitucionales (presunción de constitucionalidad)100.

VIII. LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

Al igual que el hábeas data, la acción de cumplimiento es una nueva garantía establecida en la Constitución de 1993 y que también se encuentra reconocida en el artículo 87 de la Constitución colombiana de 1991. En esta oportunidad no se trata de un proceso a través del cual se pretenda impugnar actos por su acción, sino más bien que su objeto es tornar exigible un interés jurídicamente protegido que, siendo establecido en una norma legal o en un acto administrativo, por omisión no se haya cumplido por parte de cualquier autoridad o funcionario. Por eso el Código establece que su finalidad consiste en que el funcionario o autoridad pública ejecute una norma legal o un acto administrativo que es renuente a acatar, y que se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento101. De igual manera, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional nos dice que este proceso “(…) tiene por objeto que los actos de cumplimiento obligatorio impuestos por una norma legal o un acto administrativo, que no sean cumplidos por los órganos de la Administración Pública, por su omisión o inactividad material, sean acatados”102.

Conocido el objeto de esta garantía constitucional, el Código también establece las causas de improcedencia, no siendo posible iniciar un proceso de cumplimiento contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones. Tampoco contra el Congreso de la República para exigir la aprobación o la insistencia de una ley; cuando se interpone con la finalidad de impugnar un acto administrativo; cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario; en los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial; cuando no se cumplió con el previo envío de un documento de fecha cierta, si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial, y, finalmente, tampoco es posible interponerla para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas corpus y hábeas data103.

La acción de cumplimiento es una institución de garantía que se inspira en el writ of mandamus estadounidense104, la misma acción que fallidamente invocó Marbury contra Madison ante la Corte Suprema y que fue resuelta en la famosa sentencia de 1803. Consiste en la protección judicial al ciudadano contra la omisión de la administración pública para cumplir un acto que le es debido. No obstante, pese a estos antecedentes y a diferencia del resto de garantías constitucionales recogidas por la Carta de 1993, la acción de cumplimiento no es en estricto un proceso destinado a la protección inmediata de los derechos y libertades, sino más bien de un proceso de carácter ordinario que ha sido incorporado en la Carta Magna; por ese motivo, el Tribunal Constitucional lo reconoce como un proceso constitucionalizado105. En ese sentido, durante la elaboración del Código se pensó en la conveniencia de excluir la acción de cumplimiento debido a que, precisamente, no era una institución cuya finalidad era la defensa de los derechos fundamentales; no obstante, se consideró lo establecido por el artículo 200 de la Carta de 1993 el cual contempla a esta institución entre las garantías constitucionales106.

En nuestra opinión, pese a que su finalidad no es la protección de derechos y libertades, la acción de cumplimiento también pudo estar contenida entre las causales de procedencia del proceso de amparo, ya que esta garantía también podría interponerse contra las omisiones de cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que, a pesar de no vulnerar directamente los derechos fundamentales del ciudadano, comete alguna arbitrariedad en sus intereses jurídicamente protegidos; además, el mismo Código establece que su procedimiento es el mismo que el previsto para el amparo; con lo cual la acción cumplimiento duplicaría esta tarea107.

IX. LA DEMANDA DE COMPETENCIA

El proceso de competencia se incorpora con la Constitución de 1993 para cubrir una laguna constitucional para dirimir posibles conflictos sobre el ejercicio de funciones entre las instituciones, creando una institución especialmente dedicada a la corrección funcional de dichos órganos públicos, sin tener las partes que recurrir al amparo o la acción de inconstitucionalidad. De acuerdo con el inciso 3 del artículo 202 de la Carta de 1993, el Tribunal Constitucional conoce los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley. De esta manera, el proceso competencial es uno de puro derecho, que tiene la finalidad de corregir cualquier posible afectación al principio de separación de funciones del poder.

El Tribunal Constitucional se avoca al conocimiento de conflictos competenciales y atribuciones constitucionales expresamente asignadas, así como las leyes orgánicas delimitadoras de las funciones de las instituciones estatales, constitucionales, regionales o municipales que, de acuerdo con el Código, opongan “1) [a]l Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o, 3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí. Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”108. Por tanto, un conflicto competencial se configura en caso que dos órganos constitucionales se declaran competentes para ejercer una misma función (conflicto positivo), o también cuando ambos órganos constitucionales se consideran incompetentes para ejercerla (conflicto negativo)109.

El test de competencia es un medio que permite delimitar la distribución del ejercicio del poder en los órganos constitucionales, el cual reconoce como válida la participación del principio de unidad de las disposiciones constitucionales y, entre otros, los principios de cooperación entre órganos, corrección funcional y la progresividad en la asignación de competencias, especialmente en formas de estado en formación. Con el tiempo, la jurisprudencia acotó el contenido del test, tomando en consideración que la distribución de competencias no es fruto de una rigidez de naturaleza dogmática, es decir, por ejemplo, para el diseño de las formas constitucionales de gobierno observamos “contrabandos” de modelos europeos en presidencialismos iberoamericanos, sosteniendo que los constituyentes responden a un contexto histórico concreto110.