Karina Ansolabehere - La política desde la justicia

Aquí, la vigencia de un Poder Judicial confiable se constituye en una pieza indispensable, cuya importancia radica en su función de contrapeso de los otros poderes y en su activismo en la efectivización de los derechos civiles. El Poder Judicial se constituye en un elemento de peso en el proceso de rendición de cuentas horizontal (aunque también vertical) del poder político, pero también en un elemento peligroso para la propia democracia si no se evalúan algunas consecuencias posibles del aumento de su autonomía:

[…] ayudaría mucho tener un Poder Judicial altamente profesionalizado […] con un presupuesto lo más independiente posible del Poder Ejecutivo y del Congreso, y altamente autónomo en sus decisiones respecto de ambos. Pero esa autonomía es tramposa: puede facilitar el control del Poder Judicial por un partido político, facción o coalición de intereses no recomendables o puede promover a una definición de la corporación judicial arcaica y privilegiada de su propia misión, que no rinde cuentas de su actuación a los otros poderes ni a la sociedad (O’Donnell, 1999: 44).

El modelo de Poder Judicial correspondiente es el de jueces capacitados e idóneos, pero vinculados con el proceso político y social, antes que aislados. No sólo son los guardianes de la Constitución y de la ley sino de la representatividad de la democracia. A la independencia del Poder Judicial, principal atributo deseable, se agrega: a ) la accesibilidad de los ciudadanos (más allá de sus características socioeconómicas, culturales, geográficas o de género) a la justicia, como otra cualidad indispensable a lograr, y b ) la necesidad de considerar el equilibrio adecuado entre independencia y rendición de cuentas del Poder Judicial, para evitar posibles consecuencias indeseadas de un exceso de autonomización de este poder del poder político democrático.

La secuencia de desarrollo deseable sería en este caso como en el esquema 3:

En las referencias anteriores hemos observado cómo desde dos visiones influyentes se construye la necesidad de independencia judicial como condición de calidad democrática. No obstante, estas propuestas poco dicen sobre la forma de alcanzar esta condición. Sin embargo, en consonancia con estas perspectivas, un cuerpo de literatura se ocupó de esta cuestión. La discusión estuvo centrada en los medios adecuados para alcanzar este fin. La respuesta predominante fue la promoción de reformas institucionales —denominadas reformas judiciales (Burky y Perry, 1998a, 1998b; Domingo y Sieder, 2004; Prillaman, 2001; Jarquin y Carrillo, 1998)— orientadas a ampliar su independencia del poder político, pero también la eficiencia en su funcionamiento y el acceso a la justicia por parte de la ciudadanía. No obstante, sin dejar de reconocer la importancia que tienen para el adecuado funcionamiento de los sistemas de justicia las cuestiones de la eficiencia y el acceso, aquí nos centraremos en el análisis de las reformas destinadas a aumentar su independencia.

Si bien en los diferentes países tuvieron características diferentes, [18]las reformas destinadas a aumentar la independencia del Poder Judicial respecto del poder político se caracterizaron por la promoción de reglas que fortalecieran la denominada independencia estructural, [19]junto con las facultades jurisdiccionales en materia de control de constitucionalidad (Inclán e Inclán, 2005). En otras palabras, las reformas destinadas a aumentar la independencia, en vista de sus contenidos, partieron de dos supuestos: a ) que un diseño institucional adecuado generaría incentivos diferentes para los actores involucrados y podría garantizar el aislamiento del Poder Judicial respecto de las influencias indebidas del poder político (y también de otros actores políticos y sociales), y b ) que el aumento de las facultades del Poder Judicial para controlar al poder político modificaría el equilibrio entre los poderes revitalizando la función del Poder Judicial. En el primer caso (los diseños institucionales para garantizar el aislamiento de los miembros del Poder Judicial respecto del poder político), el mecanismo privilegiado fue el desarrollo de reglas que garantizaran estabilidad en el cargo y abrieran la participación de las minorías políticas y de otros actores profesionales relevantes en la designación de ministros y jueces. En este sentido se destaca la promoción de reformas en los mecanismos de designación y tenencia del cargo de los ministros de las supremas cortes de justicia en particular y de los jueces en general. Con anterioridad a estas reformas, las designaciones en casi todos los países recaían casi exclusivamente en el Poder Ejecutivo. [20]Este tipo de modificaciones, que se plasmaron en las constituciones de trece de los veinte países de la región, [21]incluían fundamentalmente cambios en la nominación y duración en el cargo de los ministros de las cortes supremas de justicia y jueces, desde el supuesto de que estos candados incidirían, en la medida en que hacen menos vulnerable el ejercicio de la función judicial, en un mayor nivel de independencia de las decisiones individuales y del cuerpo. Entre las principales modificaciones se observan: a ) incorporación de requisitos meritocráticos para acceder al cargo, b ) ampliación de la tenencia del puesto, c ) reglas para la renovación escalonada de los integrantes de las supremas cortes de justicia, d ) apertura de la posibilidad de que nuevos actores intervengan en las nominaciones de candidatos para estos puestos (fundamentalmente organizaciones de la sociedad civil, asociaciones profesionales, e instituciones académicas), y e ) requisito de mayorías calificadas en el Senado para seleccionar a los nuevos miembros de las cortes supremas. El segundo mecanismo promovido fue la creación de Consejos de la Magistratura o Judicatura . Este tipo de instituciones, adoptadas en trece países, [22]cumplieron con un doble objetivo; por una parte, lograr reducir la intervención del poder político, fundamentalmente del Poder Ejecutivo en la designación de los jueces, donde fuera el caso, y lograr una mayor independencia de los jueces y magistrados respecto de la Corte Suprema de Justicia, en la medida en que las designaciones, promociones, sanciones y desarrollo de la carrera judicial ahora serían facultad de esta instancia compuesta por diferentes actores. [23]La idea que subyace a este tipo de organismos, tomado del modelo de la posguerra europea, es buscar que las carreras de los jueces dependan de sus méritos, antes que de su cercanía con la Suprema Corte de Justicia o el poder político (Inclán e Inclán, 2005).

En el segundo grupo de propuestas, el aumento de las facultades del Poder Judicial para controlar al poder político, encontramos tres mecanismos fundamentales promovidos en la región: la ampliación de las facultades de las cortes supremas de justicia para ejercer el control de constitucionalidad sobre las decisiones del poder político, como en México en 1994; la creación de tribunales constitucionales que ejerzan esta función: Bolivia en 1998, Colombia en 1991, Ecuador en 1996, Guatemala en 1985, y Perú en 1993; o la creación de salas constitucionales en las supremas cortes: Costa Rica en 1989, El Salvador en 1994, Honduras en 2001 y Paraguay en 1992 (Inclán e Inclán, 2005).

Como podemos observar, estas reformas estuvieron signadas por la creencia de que aislando al Poder Judicial del poder político, por una parte, y por otra, ampliando su capacidad de control, se mejoraría el equilibrio entre los tres poderes del Estado, permitiendo una mayor autonomía de éste respecto de aquél. Tal tendencia dejó de lado la consideración de las características y la historia de relación entre los actores involucrados en el proceso y que, adicionalmente, no problematizó la decisión judicial en la medida en que se suponía que el diseño institucional adecuado garantizaría la decisión judicial adecuada. Como veremos más adelante, las evaluaciones del impacto de este tipo de reformas parecen indicar que efectivamente han promovido una mayor autonomía respecto del Poder Judicial del poder político, aunque los resultados distan de ser todavía óptimos si desplazamos la atención, como se propone en este estudio, hacia el contenido de las decisiones judiciales.