Ute Mager - Staatsrecht I

Auch die Spitzenkandidatin der nicht im Bundestag vertretenen L-Partei, die nach Meinungsumfragen gute Chancen auf den Einzug in den künftigen Bundestag hat, verlangt ihre Beteiligung. Das ZDF hält die Unterscheidung anhand des Kriteriums der aktuellen Parlamentszugehörigkeit für sachgerecht, zumal die Spitzenkandidaten nach der von ihnen geleisteten Arbeit in der sich dem Ende zuneigenden Legislaturperiode befragt werden sollen.

– Haben die jeweiligen Parteien einen Anspruch auf Teilnahme ihres Spitzenkandidaten an der geplanten Fernsehsendung?

– Dürfte das ZDF sich auf die drei größten Parteien beschränken, wenn allein deren Spitzenkandidaten realistische Aussicht auf die Übernahme des Kanzleramts haben?

128Die repräsentative Demokratie ist ohne Parteien nicht zu realisieren, im Falle eines Verhältniswahlrechts geradezu undenkbar. Dennoch stellt es eine Besonderheit dar, dass das Grundgesetz in Art. 21 GG den Parteien einen eigenen Artikel einräumt. Noch in der Spätphase des Konstitutionalismus schrieb kein geringerer als Georg Jellinek (1851–1911), die Parteien seien als „ gesellschaftliche Bildungen“ zu begreifen, „die als solche nicht Gegenstand der Staatsrechtslehre selbst sind… In der staatlichen Ordnung … hat der Begriff der Parteien als solcher keine Stelle.“ 1In der Weimarer Reichsverfassung tauchten die Parteien – trotz der verfassungsrechtlichen Entscheidung für das Verhältniswahlrecht und der tatsächlichen Bedeutung der Parteien – nur negativ-abwehrend in Art. 130 Abs. 1 WRV auf, wo es hieß: „Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei.“ Gustav Radbruch (1878–1949) bemerkte zu diesem schamhaften Umgang des Staatsrechts mit den Parteien, es gelte auch für sie der Wahlspruch aller Prüderie, man dürfe nicht vor keuschen Ohren nennen, was keusche Herzen nicht entbehren können. 2Der Staats- und Völkerrechtler Heinrich Triepel (1868–1946) 3stellte dann in seiner noch heute viel zitierten Rede „Die Staatsverfassung und die politischen Parteien“ 4im Verhältnis zwischen Staat und Parteien eine Stufenfolge fest: Zunächst habe der Staat die sich neu formierenden Parteien verfolgt (Stadium der Bekämpfung), in einer zweiten Phase habe er sie ignoriert (Stadium der Ignorierung), in einer dritten Phase habe er sie anerkannt und legalisiert (Periode der Anerkennung und Legalisierung) und schließlich habe er sie in seine Verfassung inkorporiert (Ära der verfassungsmäßigen Inkorporation). An eine mögliche fünfte Stufe, nämlich die der Identität von Partei und Staat, der Einverleibung des Staates durch die Parteien oder durch eine Partei, dachte Triepel damals nicht.

129Das Verhältnis von Staat und Parteien in der Bundesrepublik Deutschland entspricht der vierten Stufe. Die Parteien sind durch Art. 21 GG in die Verfassung des Staates inkorporiert. Sie sind nicht – wie in vielen anderen Verfassungen – durch das Grundrecht auf Vereinigungsfreiheit mitgeschützt, sondern sie haben eine eigene verfassungsrechtliche Regelungaußerhalb des Grundrechtskatalogs im Abschnitt über die grundlegenden Strukturen des Staates erhalten. Die Vorschrift erlegt den Parteien spezifische Pflichtenauf (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 GG), gewährt dafür aber auch Privilegiengegenüber gewöhnlichen Vereinigungen (Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG). 5In Bekräftigung des Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG heißt es in § 1 Abs. 1 Satz 1 des Parteiengesetzes „Die Parteien sind ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung.“ Das Bundesverfassungsgericht hat sie als „verfassungsrechtliche Institution“ 6bezeichnet, die für das Funktionieren einer modernen parlamentarischen Demokratie unabdingbar ist. Diese Bezeichnung darf nicht dahin missverstanden werden, dass die Parteien selbst Bestandteil der organisierten Staatlichkeit wären. Sie wurzeln vielmehr in der gesellschaftlichen Sphäre 7und haben eine privatrechtliche Rechtsform als nicht eingetragener oder eingetragener Verein. Ihre verfassungsrechtlich anerkannte Funktion besteht aber darin, das notwendige Bindeglied vom Volk zur organisierten Staatlichkeitzu bilden. (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG: Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.)

130Die Aufgabe der Parteienist laut Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG die Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes. 8Die Verwendung des Plurals „Parteien“ ist ebenso bedeutsam wie die Verwendung des Begriffs „mitwirken“. Art. 21 GG schreibt mit dem Plural ausdrücklich ein Mehrparteiensystemvor. Folgerichtig garantiert Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG die Gründungsfreiheitder Parteien. Eine Parteiengründung bedarf keiner staatlichen Erlaubnis. Das Vereinsrecht gilt nicht. Tatsächlich hat es in der Geschichte der Bundesrepublik immer wieder erfolgreiche Parteineugründungen gegeben. Der Begriff des „Mitwirkens“ macht deutlich, dass die Parteien kein Monopolauf die politische Willensbildung des Volkes besitzen. Hierzu berufen sind auch Bürgerinitiativen, Gewerkschaften, die Kirchen, die Medien sowie jeder einzelne, indem er von seiner Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) oder Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) Gebrauch macht. Nichtsdestotrotz ist durch Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG die herausragende Stellung der Parteien für die Willensbildung des Volkes anerkannt.

Eine nähere gesetzliche Regelung des Parteienrechts, wie sie heute Art. 21 Abs. 5 GG vorsieht, ist durch das ParteienG 9aus dem Jahre 1967 erfolgt. Das Gesetz ist vielfach geändert worden; dies gilt insbesondere für die Regelungen der Parteienfinanzierung.

Literatur: S. Augsberg , Die politischen Parteien als zentrale Akteure des demokratischen Wettbewerbs, Jura 2018, 1110; H.H. von Arnim , Parteien in der Kritik, DÖV 2007, 221; P. Badura , Die politischen Parteien in der Mediendemokratie, Fs. für Richard Bartlsperger, 2006, S. 3; P.M. Huber , Parteien in der Demokratie, Fs. 50 Jahre BVerfG II, 2001, S. 609; Ph. Kunig , Parteien, HStR III, 3. Aufl. 2005, § 40; M. Morlok , Parteienrecht als Wettbewerbsrecht, Fs. Dimitris Tsatsos, 2003, S. 408; M. Morlok , Parteiengesetz, 2. Aufl. 2013.

131Der Begriff der Parteien ist in § 2 PartG legaldefiniert. Parteien sind danach Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen. Der Parteienbegriff enthält fünfwesentliche Merkmale:

– Bürger als Mitglieder,

– Einflussnahme auf die politische Willensbildung als Ziel,

– Mitwirkung im Parlament des Bundes oder eines Landes als Mittel,

– Dauerhaftigkeit,

– ernsthafter Wille.

Diese Legaldefinition ist nur verbindlich, soweit es sich um die verfassungsgemäße Konkretisierungdes von Art. 21 GG gemeinten Parteienbegriffs handelt. 10Dies hervorzuheben ist deshalb wichtig, weil der Gesetzgeber gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an die Verfassung gebunden ist, deren Vorgaben also nicht einfachgesetzlich in ihrem Inhalt verkürzen darf. Aus diesem Grund hat die Auslegung und Anwendung des § 2 PartG im Lichte der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Mehrparteiensystems, der Chancengleichheit und der Betätigungsfreiheit der Parteien zu erfolgen. 11

132 Mitgliedeiner Partei können nur natürliche Personen sein, nicht juristische Personen. 12Dies ergibt sich aus der Verknüpfung mit dem Wahlrecht, das ein höchstpersönliches Bürgerrecht ist. Auch Ausländern steht der Zugang zu Parteien frei. Nach § 2 Abs. 3 PartG kommt politischen Vereinigungen allerdings dann nicht der Status einer Partei zu, wenn ihre Mitglieder oder die Mitglieder ihres Vorstandes in der Mehrheit Ausländer sind. Da sich aus den Parteien die Volksvertreter rekrutieren und die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken sollen, ist diese Regelung verfassungsrechtlich nicht nur durch Art. 20 Abs. 2 und Art. 38 Abs. 1 GG legitimiert, sondern sogar gefordert. 13