Luis López-Guerra - Protección multinivel de los derechos humanos

En este marco, el sistema creado por el Convenio suponía una radical innovación en el campo del Derecho Internacional. Implicaba la creación de una garantía colectiva de los derechos en él enumerados, en el sentido de que los Estados se comprometían a observarlos respecto de todas las personas sujetas a su jurisdicción5 (y no solamente a sus nacionales), sin condiciones de reciprocidad, esto es, independientemente de la conducta de los Estados co-signatarios; se establecía así un orden objetivo, que debía respetarse por los Estados miembros6. Reflejo de este orden era la previsión de la creación de varios órganos encargados de supervisar el cumplimiento por los Estados de sus obligaciones y, señaladamente, un órgano de carácter jurisdiccional, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, comprometiéndose los Estados firmantes a “acatar las sentencias definitivas del Tribunal en los litigios en que sean partes” (Art. 46.1).

Como novedad adicional, el Convenio añadía un elemento inusitado en el Derecho Internacional: la posibilidad de que el sistema de protección frente a vulneraciones de los derechos por los Estados se pusiera en marcha a iniciativa de sujetos individuales (personas físicas o jurídicas). Desde luego, y al entrar en vigor el Convenio, tal posibilidad se veía disminuida por la ausencia de legitimación individual para acudir al Tribunal: la iniciativa individual debía pasar por el filtro de otro órgano, la Comisión Europea de Derechos Humanos, que (junto a los Estados firmantes) estaba legitimada para llevar los asuntos al Tribunal. Pero, aún con esta limitación, el reconocimiento de la iniciativa individual quedó firmemente establecido, y se tradujo, a partir de las reformas introducidas en 1998 por el Protocolo 11, en el reconocimiento de la legitimación activa directa de quienes se consideraran víctimas de una violación de sus derechos.

Otro aspecto del Convenio reviste extraordinaria importancia, a efectos de asegurar su efectiva vigencia: la encomienda a un órgano específico del Consejo de Europa, el Comité de Ministros, de la tarea (entre otras) de velar por el cumplimiento por los Estados miembros de las decisiones adoptadas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Constituye éste un elemento decisivo, por cuanto viene a suplir el carácter eminentemente declarativo de las Sentencias del Tribunal, al establecer un mecanismo que asegure su ejecución; si bien ésta corresponde a los Estados, ello no se producirá según la voluntad discrecional de éstos, sino sometida a la supervisión y el control del Comité de Ministros.

La novedad de todo el sistema explica que sus dimensiones iniciales, en cuanto al ámbito de derechos protegidos, fueran modestas. La lista de derechos incluidos en el Convenio es notablemente inferior, por ejemplo, a los enumerados en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, de la Asamblea de las Naciones Unidas; pero debe tenerse en cuenta que los sucesivos Protocolos adicionales al Convenio han ido aumentando considerablemente el ámbito de protección que éste otorga7. El primero de ellos (el Protocolo. 1, citado usualmente como Protocolo Adicional) venía a reconocer derechos que habían quedado, por su carácter controvertido, conscientemente omitidos en el texto del Convenio: el derecho de propiedad, el derecho de los padres a que sus hijos reciban una educación conforme a sus convicciones, y el derecho a elecciones libres.

Por otra parte, el impacto que la introducción del sistema de protección de derechos humanos implicaba en las fórmulas tradicionales de relación interestatal, y las obligaciones que venía a imponer explican que su puesta en práctica llevase algún tiempo. El Convenio entró en vigor solo tres años después de su firma, al producirse en 1953 la décima ratificación; la Comisión Europea de Derechos Humanos se constituyó el año 1955; el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano central del sistema, no se constituyó hasta 1959, dictando su primera sentencia el año siguiente (STEDH Lawless c. Irlanda, de 14 de noviembre de 1960).

3. EL CARÁCTER JURISDICCIONAL DEL SISTEMA. EL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

El sistema europeo de protección de derechos humanos se diseñó desde el principio con una vocación jurisdiccional, estableciendo como órgano decisorio un Tribunal, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con las características que definen la jurisdicción: la independencia e imparcialidad de sus miembros, el carácter contradictorio del procedimiento y el carácter de fuerza vinculante de sus decisiones. Estas notas definitorias han experimentado diversas modificaciones a lo largo de la historia del sistema, siempre en el sentido de reforzar ese carácter jurisdiccional.

3.1. Composición

Por lo que atañe a su composición, y en la configuración resultante de las sucesivas reformas del Convenio, los jueces son elegidos por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, por un mandato de nueve años, sin posibilidad de reelección, y con una relación de servicio de carácter permanente, incompatible con toda otra ocupación que pueda afectar a su independencia e imparcialidad. Los jueces (uno a título de cada Estado parte, independientemente de su población)8 son elegidos a partir de una terna presentada por el respectivo gobierno, elaborada de acuerdo con unos criterios de transparencia y publicidad establecidos por la Asamblea Parlamentaria9. Los jueces del Tribunal solo podrán ser destituidos por decisión adoptada por una mayoría de dos tercios de los demás miembros del Tribunal (art. 23.4).

Tras la reforma efectuada por el Protocolo 14, estos jueces actúan en formaciones de diverso tipo:

• Formación de juez único, encargado del examen inicial de la admisibilidad de las demandas presentadas, y de su eventual rechazo. Los jueces únicos son nombrados por el presidente del Tribunal, y no pueden examinar demandas presentadas contra el país respecto del que fueron elegidos. Cada juez único actúa asistido por juristas pertenecientes al Secretariado del Tribunal, que actúan como informadores no judiciales.

• Comités de tres jueces. Su función consiste en decidir sobre la admisibilidad de aquellos casos que requieran un examen más detenido, así como en emitir sentencias definitivas sobre casos que supongan una aplicación clara de la jurisprudencia consolidada del Tribunal. En su organización actual, se han formado doce comités (dos o tres Comités por Sección, según los casos).

• Salas de siete jueces. El Tribunal se divide en cinco Salas. Son competentes para resolver mediante sentencia, así como para dictar resoluciones sobre la admisibilidad de aquellas demandas sobre las que no haya resuelto un juez único o un comité. Para su adecuado funcionamiento, cada Sala se integra en una formación más amplia, la Sección, compuesta por nueve o diez miembros, de forma que en cada caso a resolver haya siete jueces titulares y varios suplentes. Para decidir sobre un caso, debe figurar en la composición de la Sala, como juez titular, el juez elegido respecto del Estado contra el que se presenta la demanda (“juez nacional”) o, si no pudiera intervenir, un juez ad hoc, nombrado por el presidente del Tribunal de entre una lista de tres a cinco juristas propuestos por el Estado en cuestión. El presidente de la Sección, elegido por el Plenario del Tribunal para un mandato de tres años renovable, es también presidente de la Sala. En cada caso a resolver por la Sala o por uno de sus comités, el presidente designa un juez ponente, encargado de presentar propuestas para su discusión y eventual aprobación. La Sala es asistida en sus funciones por un secretario y un secretario adjunto.

• Panel de cinco jueces. Su función consiste en seleccionar aquellas sentencias dictadas por las Salas respecto de las cuales alguna de las partes haya solicitado que sean reexaminadas por la Gran Sala. El Panel se compone del presidente del Tribunal, dos presidentes de Sección, dos jueces seleccionados mediante un sistema rotatorio, y dos jueces suplentes, designados por el mismo sistema.