Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

(1) Aumentar la edad de jubilación, vinculándola de manera sistemática y periódica ( v . gr ., cada cinco años) a parámetros demográficos;

(2) Utilizar el promedio del salario de toda la vida laboral o al menos el de los últimos veinte años (en vez de los últimos diez que se utiliza actualmente) para calcular el ingreso base de liquidación en el RPM, con el fin de reducir la magnitud de los subsidios y las inequidades que se generan contra las personas que tienen una senda de ingresos con menor crecimiento o incluso con decrecimiento a lo largo de la vida laboral;

(3) Aumentar los porcentajes de cotización a 18% para asegurar la sostenibilidad financiera del sistema;

(4) Reducir el tope existente actualmente para las pensiones del RPM que en este momento se ubica en 25 salarios mínimos, el cual resulta atípicamente elevado en cualquier comparación internacional;

(5) Establecer un gravamen a las pensiones altas.

Arquitectura del sistema

En cuanto a la arquitectura del sistema, la competencia entre dos regímenes con reglas y lógicas diferentes, como son el RPM y el RAIS, es atípica en el ámbito internacional y altamente inconveniente. Por ello, la Comisión considera que debe adelantarse de manera urgente una reforma que elimine el arbitraje entre los dos regímenes pensionales.

- Una primera opción de política para acabar los incentivos al arbitraje entre los dos regímenes es marchitar el RPM. En esta opción, que ha sido planteada con diferentes matices por la ANIF y Asofondos, las nuevas cotizaciones irían exclusivamente al régimen de capitalización individual y las pensiones de los pensionados actuales del RPM y de aquellos que tienen expectativas cercanas de pensión en ese régimen serían pagadas por Colpensiones con cargo a recursos del gobierno. Los nuevos cotizantes deberían ir al RAIS. Esta propuesta permite en el largo plazo la eliminación de buena parte de los subsidios implícitos del RPM. Sin embargo, para poder mantener el acceso a una pensión mínima de un salario mínimo en condiciones similares a las actuales, esta propuesta requiere el funcionamiento de un esquema de garantía de pensión mínima como el que actualmente se cubre con recursos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) conformado con 1,5 puntos porcentuales de los aportes de todos los cotizantes al RAIS. Las propuestas de la ANIF y Asofondos suponen la permanencia de ese fondo y de la garantía correspondiente, con lo cual, en el largo plazo, los subsidios del sistema se limitan a los que reciben esa garantía. En este esquema, Asofondos ha propuesto la creación de una entidad pública de administración de fondos de pensiones de capitalización individual que compita con los fondos privados en el RAIS.

- Con base en un trabajo en curso de Fedesarrollo, la Comisión presenta las siguientes consideraciones con respecto a las opciones de marchitamiento del RPM:

• La primera tiene que ver con el costo que conlleva en términos del flujo de caja del sistema pensional y, por consiguiente, del déficit fiscal del Gobierno Nacional. La propuesta implica que las pensiones reconocidas en el pasado y las que serán reconocidas en los próximos diez o quince años (dependiendo del período de transición que se estableciera) sean pagadas plenamente por el sector público sin los recursos que éste recibe actualmente de las cotizaciones al RPM.

• La segunda consideración tiene que ver con la magnitud del déficit futuro del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM). Si bien es claro que la opción de marchitamiento del RPM elimina los subsidios futuros para los afiliados de mayores ingresos, para aquellos que cotizan sobre ingresos de menos de tres salarios mínimos y tienen densidades de cotización relativamente bajas se mantienen subsidios importantes que generan un déficit significativo en el futuro. El FGPM asumiría parte del déficit que en el régimen actual es cubierto por Colpensiones. Si el fondo se agota, ese déficit tendría que ser pagado en el futuro por el Gobierno e incrementaría el déficit fiscal.

• El esquema de financiación del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) puede ser regresivo en términos de la distribución del ingreso en la medida en que todos los cotizantes del RAIS (incluyendo aquellos que por su informalidad recurrente tienen bajas densidades de cotización) deben aportar al Fondo aunque posteriormente no cumplan con los requisitos mínimos requeridos para beneficiarse de él. Se trata en este sentido de un fondo que se alimenta de un impuesto implícito sobre las cotizaciones de los trabajadores al sistema pensional y que beneficia exclusivamente a los que cotizan al menos 1150 semanas.

- Otra opción que ha sido propuesta es avanzar en la construcción de un sistema multipolar con un pilar básico administrado por una entidad pública. Específicamente, se plantea que los trabajadores coticen por un salario mínimo al RPM administrado por Colpensiones y a un sistema de capitalización individual por el excedente de salario con respecto a un salario mínimo. Las pensiones a su vez estarían compuestas por dos partes. Por un lado, una pensión otorgada por parte de Colpensiones en contraprestación a los aportes al RPM. Por el otro, una renta vitalicia adquirida con los recursos aportados al régimen de capitalización individual. Si bien en el caso del sistema de capitalización individual no existen subsidios, en el caso de la pensión otorgada por el RPM hay necesariamente un subsidio en la medida en que se mantenga (tal como establece la Constitución) que la pensión mínima sea igual a un salario mínimo. Esto implica que para los cotizantes a este régimen se podrían dar tasas de reemplazo de hasta el 100%, tal como sucede hoy en día.

• Una propuesta planteada en el 2015 por el Ministerio de Trabajo consistía en que Colpensiones otorgara una tasa de reemplazo del 100% a todos los cotizantes de un salario mínimo, con lo cual estaría dando un subsidio igual para todos, a diferencia de lo que sucede actualmente, cuando el subsidio implícito de Colpensiones es mayor para quienes han aportado más, que típicamente son las personas de mayores ingresos.

• Una alternativa a lo anterior que se plantea en un trabajo en curso de Fedesarrollo es que Colpensiones otorgue un subsidio decreciente en la medida en que sea mayor el ahorro total de los afiliados al sistema (incluido el canalizado a través de las cuentas de capitalización individual). Esta propuesta tendría menores costos fiscales de largo plazo y podría a la vez estimular los aportes de una mejor manera de lo que sucede hoy con la garantía de pensión mínima.

• Cálculos preliminares de Fedesarrollo con apoyo del modelo de pensiones del Departamento Nacional de Planeación sobre el impacto de la propuesta de un pilar público de RPM complementario del de capitalización individual sugieren que su impacto fiscal de largo plazo sobre el stock del pasivo pensional es similar al que tendría la propuesta de marchitamiento del RPM (incluido el impacto que se pudiera generar en esta última a través del FGPM). El impacto sobre el flujo de caja del RPM y por tanto sobre el déficit fiscal del Gobierno Nacional es sin embargo diferente. Se estima que el déficit fiscal se reduciría en montos entre el 0,5% y el 1% del PIB de manera inmediata y durante cerca de cuarenta años con respecto al panorama sin reforma. Si esta reforma se combina con cambios paramétricos como los discutidos en la subsección anterior, el ahorro en flujo de caja y la reducción podría ubicarse entre el 1% y el 2% del PIB durante un período de varias décadas a partir de su implementación. Debe tenerse en cuenta que las proyecciones realizadas muestran un déficit nuevamente creciente en la segunda mitad del presente siglo, el cual refleja el envejecimiento de la población y el hecho de que el RPM seguiría otorgando subsidios, aunque mucho menores a los actuales. Si se acogiera la propuesta de un aporte decreciente del RPM a medida que las personas tienen mayor renta vitalicia del régimen de capitalización individual, ese impacto negativo en el largo plazo sería más moderado.