Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

El gasto público en pensiones y apoyo económico a la vejez

Capítulo 7

De acuerdo con lo presentado en el diagnóstico, el sistema pensional colombiano presenta una bajísima cobertura y el gasto público destinado al pago de las pensiones resulta fuertemente regresivo en términos de la distribución del ingreso entre los colombianos y alarmantemente costoso en términos fiscales. Más de una cuarta parte de los impuestos pagados por los colombianos al Gobierno Nacional se destina a pagar faltantes para el pago de las pensiones. A continuación se detallan los principales elementos del diagnóstico que hizo la Comisión.

- El gasto realizado por el Gobierno Nacional para cubrir el desequilibrio entre las cotizaciones y los beneficios en los diferentes regímenes públicos creció de manera acelerada desde 1990, cuando representaba el 0,6% del PIB, hasta 2005, cuando llegó al 3,7% del PIB. A partir de ese último año se observa una relativa estabilidad alrededor de 3,5% del PIB, aunque para 2017 se espera un aumento a cerca de 3,9% del PIB (28% de los ingresos tributarios de la Nación). Cerca de dos terceras partes del desequilibrio pensional corresponden a los regímenes especiales que todavía rigen (maestros y militares y policías), así como al pago de pensiones en los regímenes que se encuentran en marchitamiento y para los cuales el Fondo de Pensiones de Entidades Públicas (Fopep) no tiene respaldo suficiente. El desbalance entre cotizaciones y beneficios también es cuantioso en el régimen de prima media (RPM) del Sistema General de Pensiones, administrado antes por el ISS y ahora por Colpensiones, el cual rondaría el 1,5% del PIB en 2017.

- El primer gran problema del gasto público en pensiones es la baja cobertura. A pesar de los cuantiosos recursos del Presupuesto orientado al pago de pensiones, de acuerdo con cifras de encuestas de hogares, apenas el 24% de los mayores de 65 años tienen actualmente acceso a una pensión. Algunas proyecciones sugieren que si las condiciones del sistema general de pensiones se mantienen, la cobertura del sistema se reduciría en el mediano plazo a niveles del 17% en 2050.

- Otro gran problema del gasto público en pensiones es su elevada regresividad. En el RPM el Estado otorga un subsidio inclusive para los ingresos de un salario mínimo, pero este subsidio va creciendo a medida que el ingreso aumenta. Hay una alta concentración de los subsidios en los niveles de ingreso elevado que solo representan el 3% de la población: el 86% de los subsidios pensionales se dirige al 20% más rico de la población, mientras el quintil de más bajos ingresos solo recibe el 0,1% de los subsidios. Por su parte, el 46% de la población, que no está en situación de pobreza pero que tampoco alcanza a financiar una pensión mínima con sus cotizaciones, termina teniendo un subsidio negativo, es decir, aporta al sistema para pagar las pensiones de las personas con ingresos más elevados. La inequidad también existe entre regímenes. Las tasas de reemplazo en el RAIS son inferiores a su equivalente en el RPM. Esto hace que los trabajadores con las mismas carreras laborales y los mismos aportes tengan beneficios pensionales muy distintos dependiendo de si se jubilan en el RAIS o en el RPM. La persistencia de pensionados de regímenes especiales es otra causa de la regresividad del sistema. Los beneficios de esos regímenes hacen que estos sean más ventajosos que los del régimen general de pensiones, contribuyendo a la inequidad del sistema. Por último, el hecho de que las pensiones no estén gravadas y que el 99% de los pensionados se encuentre por encima de la mediana del ingreso mensual de un trabajador colombiano son factores que tampoco favorecen la equidad.

- En cuanto a la sostenibilidad del sistema hay varias consideraciones que tener en cuenta: (1) la complejidad del sistema y los mayores beneficios del RPM han propiciado un número importante de traslados de personas del RAIS hacia el RPM, con un impacto en las cuentas fiscales en el mediano plazo, a pesar de reducir las presiones sobre el presupuesto en el corto plazo; (2) en la cuestión pensional el activismo de las cortes y los jueces ha sido de tamaño mayúsculo e impacta de manera importante el equilibrio financiero del sistema.

- Colombia tiene el gasto en pensiones no contributivas y el tamaño del subsidio más bajo de la región. Si bien la cobertura del programa Colombia Mayor ha aumentado, el apoyo por persona bajó de más de $100.000 mensuales en 2008 a un promedio del orden de $65.000 mensuales, lo cual equivale a apenas el 5,2% del PIB per cápita. Las evaluaciones muestran que este programa ha tenido un efecto importante en pobreza. Los cálculos presentados en el capítulo correspondiente sugieren que el aumento de la cobertura y del tamaño del subsidio tienen un costo fiscal moderado.

- La cobertura de Colombia Mayor fue cercana a 1,5 millones de personas en 2016. Incluyendo los beneficiaros de ese régimen y los del sistema pensional, menos del 50% de la población mayor en Colombia recibe algún beneficio económico en la vejez mientras ese porcentaje es del 65% en promedio en América Latina.

- Además del programa Colombia Mayor, el esquema de beneficios económicos periódicos (BEPS), el cual inició operaciones en 2015, constituye una respuesta del Estado a la desarticulación entre el diseño del sistema general de pensiones, y la realidad del mercado laboral colombiano, caracterizado por altos niveles de informalidad y por remuneraciones inferiores a un salario mínimo para un porcentaje muy amplio de trabajadores. Aunque la cobertura del programa medida por el número de afiliados ha crecido, el número de personas que ahorran y los montos ahorrados en BEPS siguen siendo muy bajos. Teniendo en cuenta que el mecanismo pretende inducir ahorro voluntario para la vejez, este subsidio es reducido cuando se le compara con el beneficio tributario que reciben las personas de altos ingresos por “pensiones voluntarias”. Esta situación es más grave por cuanto se otorga solo sobre aportes iniciales y no sobre los saldos al momento de recibir la renta vitalicia.

Con base en el diagnóstico, la Comisión considera imperativo introducir una reforma importante al régimen pensional y al sistema general de protección económica para la vejez, conclusión que coincide con la de otros estudios recientes sobre el tema. La reforma que se adopte debe buscar dos objetivos centrales: (1) aumentar la cobertura del sistema de protección económica a la vejez, con énfasis particular en los segmentos de la población que no logran las condiciones para obtener una pensión en el sistema general de pensiones, (2) moderar la magnitud del gasto público en pensiones y corregir su regresividad.

Con este objetivo, la Comisión considera necesario actuar en seis frentes complementarios: (1) hacer ajustes en los parámetros del sistema general de pensiones; (2) reformar la arquitectura del sistema general de pensiones, de tal forma que el RPM y el RAIS dejen de ser alternativas entre las cuales se puede arbitrar y pasen a complementarse en el cumplimiento de los objetivos del sistema; (3) racionalizar los sistemas de pensiones y asignaciones de retiro de maestros y militares, respectivamente, que se encuentran por fuera del sistema general de pensiones; (4) ampliar el alcance de los mecanismos de apoyo económico a la vejez de carácter no contributivo (Colombia Mayor) y en el esquema de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), buscando profundizar su impacto contra la pobreza y generando incentivos que los hagan más compatibles con estímulos al ahorro y la formalización; (5) racionalizar y unificar la jurisprudencia sobre los asuntos relacionados con el régimen pensional y (6) avanzar en el proceso de formalización del mercado laboral.

Ajustes paramétricos

En relación con los ajustes paramétricos, la Comisión recomienda: