Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

Y esto es tanto más válido en países como los nuestros, que no tienen un mercado de capitales muy desarrollado y que dependen en buena medida de los flujos internacionales de capital y del ahorro externo para financiar su desarrollo.

El gobierno de un país industrializado dispone de un amplio mercado de capitales doméstico para colocar sus bonos. El margen, entonces, para financiar programas de gasto público con endeudamiento doméstico es mayor en un país industrializado que en países en desarrollo.

En estos últimos existe además la amenaza de factores exógenos, como pueden ser el alza de las tasas de interés en los mercados internacionales, la caída abrupta de los precios de los productos básicos o el cerramiento abrupto de los mercados de capitales a las colocaciones de los países emergentes, todo lo cual puede dejar en un momento dado sin posibilidades de financiamiento un presupuesto público cuando este depende exageradamente del financiamiento internacional.

Ahora bien: para cubrir estos riesgos, para avanzar en la dirección de un esquema de financiamiento del gasto público que no dependa con desmesura ni de altos niveles de impuestos ni de exagerados niveles de endeudamiento, esa sabiduría convencional, a la que nos hemos venido refiriendo, ha empezado a desarrollar algunos criterios que son útiles para avanzar en la dirección señalada.

¿Cuáles son estos criterios? Entre otros, podemos mencionar los siguientes.

La disciplina fiscal va de la mano con una cada vez mayor transparencia. Las cuentas fiscales deben ser claras. No solo los círculos académicos sino los medios de comunicación masiva deben popularizar y, por lo tanto, discutir los grandes temas de las finanzas públicas. La discusión del presupuesto nacional debe ser la ocasión para un gran debate a la luz del sol en el Parlamento y no, como a veces sucede entre nosotros, un debate menor y oscuro. La ejecución del presupuesto debe estar rodeada de mucha publicidad que permita el escrutinio permanente no solo de las autoridades competentes sino del público en general.

La calidad y la eficiencia del gasto público deben ser objeto de un permanente escrutinio. Entre nosotros, ya lo hemos mencionado, esta responsabilidad incumbe al Departamento Nacional de Planeación. Periódicamente deben divulgarse estudios que evalúen los logros y el costo-beneficio de los diferentes programas del gasto público. Y todo esto para evitar al máximo que la práctica presupuestal se convierta meramente en un ejercicio inercial en el que cada año los programas se repiten, incrementados por el costo de la inflación, pero sin que la sociedad se cuestione si esos recursos podrían estar mejor invertidos socialmente en otro tipo de actividades 16.

No se puede olvidar que tratándose del gasto público la tendencia es que se configuren grupos de interés en torno de los distintos programas, es decir, grupos a los cuales les interesa que el gasto se perpetúe, así sea ineficiente; y a los cuales, por supuesto, no les gustaría ver sus recursos puestos en la balanza del escrutinio social y político, donde bien podría decidirse que tales recursos tienen una mejor inversión social en otra parte. A estos grupos de interés, muy frecuentes por lo demás, les interesa la oscuridad y la falta de transparencia para mantener indemnes en el tiempo sus prerrogativas.

A menudo las normas jurídicas privilegian la continuidad del gasto, más que la eficiencia de él. Por eso Pierre Joxe dice, en referencia al caso francés –que no es muy lejano del colombiano–, lo siguiente:

Nuestro derecho público está poco orientado hacia la eficacia […]. El Estado en Francia, el cual funciona efectivamente en el marco de un derecho público de derecho común, ha tenido a menudo [la] tendencia a considerar que el estándar de la buena administración es principalmente jurídico, manifestándose en términos de regularidad más que de eficacia 17.

La dinámica del gasto público debe ser pensada permanentemente. Esta es la verdadera reforma del Estado, que en el caso colombiano es una necesidad apremiante.

A título de ejemplo, quisiera mencionar algunos casos, o mejor algunas reflexiones sobre lo que se quiere decir cuando se habla de repensar permanentemente el gasto público.

“Pocas personas dudan de que la educación primaria y secundaria deba ser largamente financiada con recursos públicos. Sin embargo, hay dudas crecientes en el sentido de que esa educación deba ser necesariamente suministrada por el sector público.” 18La educación es, por supuesto, una de las grandes áreas del gasto público en el Estado contemporáneo. Nadie lo duda. Pero precisamente por eso es necesario monitorear en forma permanente la calidad de este gasto y las coberturas que se vayan logrando. Uno de los campos de más acogida, y al mismo tiempo fértil discusión, es si la educación primaria y secundaria necesariamente debe ser provista por el Estado o puede ser financiada por este, pero contratada con terceros.

Mediante lo que en la literatura anglosajona se conoce como el sistema de vouchers , en ciudades como Bogotá, por ejemplo, se ha logrado una importante extensión de la cobertura de educación básica, no con la apertura de nuevos colegios de propiedad del Distrito sino por medio de la contratación con terceros, quienes abren dichos colegios, proveen los maestros y se comprometen a cumplir ciertas normas básicas. Este puede ser un sistema que de generalizarse permitiría ampliar notablemente la cobertura y la pertinencia de la educación primaria y secundaria en Colombia. Como es obvio, este esquema ha encontrado una tradicional oposición en el grupo de interés que rodea el gasto público educativo y que considera este procedimiento una privatización de la educación, cuando en realidad no lo es, pues los recursos públicos siguen irrigando el tejido de la educación primaria y secundaria, solo que mediante esquemas de contratación que tienen más eficiencia que los tradicionales.

En la educación superior sucede algo similar. Hoy está ampliamente documentado el hecho de que la educación superior en un país como Colombia es un gasto público en principio regresivo, puesto que solo beneficia a un porcentaje muy reducido de la población (quienes acceden a la universidad) frente a grupos mucho más amplios como los que acceden a la educación primaria y secundaria.

El problema se torna tanto más delicado si, de hecho, a la universidad accede un porcentaje alto de clase media superior o alta, en cuyo caso el subsidio que el Estado ofrece a la educación superior termina siendo regresivo, pues no beneficia a los sectores más necesitados.

Por esa razón se ha planteado la necesidad de cambiar el enfoque del gasto público hacia la educación superior. En vez de financiar la construcción de más y más universidades públicas y de más y más enganche de profesores de educación superior pública, es decir, en vez de financiar solamente la ampliación de la oferta de la educación superior, podría ser mucho más redistributivo que al menos un porcentaje de lo que hoy se destina por el presupuesto nacional a financiar la educación superior se orientara, mediante un programa selectivo de becas o subsidios, hacia los sectores más débiles económicamente de jóvenes con deseos pero sin posibilidades de ingresar a la universidad. Esto es lo que se llama financiar la demanda en vez de financiar la oferta, con lo cual se cumple más claramente la meta redistributiva de las finanzas públicas.

El Estado debe concentrarse en sus funciones básicas. Un Estado muy disperso es el mejor semillero de unas malas finanzas públicas y de altos niveles de corrupción.

Es en este contexto donde los programas de privatizaciones adquieren sentido. ¿Qué lógica tiene en un país como el nuestro que el Estado posea (y por lo tanto que deba financiar con recursos públicos sus frecuentes déficit) actividades como los bancos, las compañías de seguros, los aeropuertos, las compañías aéreas, la generación de energía o las telecomunicaciones, cuando a menudo no atiende debidamente áreas claves como la salud básica o la educación primaria?