Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

En síntesis, el asunto del gasto público ha venido adquiriendo destacada importancia no solo en el contexto de las discusiones que versan sobre la cantidad del gasto público que debe incorporarse al flujo económico (unos abogan por más, otros por menos) sino también en el análisis de la coyuntura fiscal misma, en la que se ha venido destacando que el problema no se reduce a inyectar dinero y más dinero a los problemas, sino también en evaluar la calidad del gasto público que se está ejecutando, su productividad, en síntesis: su eficiencia.

Creo útil reproducir acá un breve artículo del autor escrito para la Revista de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia 4, en donde se destaca la importancia que ha venido adquiriendo el estudio del gasto dentro de las disciplinas académicas propias de la Hacienda Pública.

Algunas reflexiones sobre la enseñanza de la Hacienda Pública

En Europa (Italia, Francia, España) la historia de la enseñanza de la Hacienda Pública ha estado enmarcada por vivas polémicas.

La primera polémica se centró en definir si la llamada por la doctrina “ciencia de las finanzas”, que no es otra cosa que el estudio analítico del funcionamiento económico del Estado, o sea, de la economía pública, debía hacer parte de los pénsum de las escuelas de Derecho.

De hecho, hasta los años veinte del siglo pasado en las escuelas de Derecho europeas se enseñaba “Ciencias de las Finanzas”, o sea, un curso preliminar de inducción sobre la manera cómo funcionaban las diversas variables económicas de la gestión financiera del Estado. Pero no se enseñaba el Derecho de la Hacienda Pública.

A partir de los años 1920, y muy especialmente gracias al aporte del profesor italiano Oreste Ranelletti 5, comienzan a separarse las disciplinas. Al lado del tradicional curso de “Ciencia de las Finanzas” (cuyos énfasis eran fundamentalmente económicos) comienza a delinearse una nueva disciplina que en Europa ha recibido el nombre de “Derecho Financiero” y que entre nosotros (para evitar ambigüedades con las normas jurídicas que se aplican a los establecimientos de crédito) resulta más apropiado denominar “Derecho de la Hacienda Pública”.

El Derecho de la Hacienda Pública, como su nombre lo sugiere, impone su énfasis en las facetas jurídicas de toda la gestión estatal asociada a la obtención de los ingresos públicos y al gasto de estos.

En este orden de ideas, el Derecho Tributario vendría a ser una especie del género más amplio denominado “Derecho de la Hacienda Pública”, que comprende aspectos adicionales relacionados con los fundamentos constitucionales de los ingresos, de los gastos, del presupuesto, del manejo del crédito público y de los aspectos fiscales de la descentralización, entre otros.

A mi modo de ver, entonces, en Latinoamérica, y muy especialmente en las escuelas de Derecho de Colombia, no resulta conveniente ni necesario compartimentalizar en disciplinas aisladas las que genéricamente podríamos clasificar en torno a la gestión financiera del Estado (tanto jurídicas como económicas).

Me parece que en una facultad de Derecho el curso de Hacienda Pública debe contener tanto una parte general dedicada a la explicación de cómo funciona económicamente el Estado (o sea la denominada en Europa “ciencia de las finanzas”) como el análisis propiamente jurídico de dicha gestión (o sea el “Derecho de la Hacienda Pública”).

Es conveniente que el estudiante de Derecho no solamente disponga de los fundamentos de cómo funciona el Estado desde el punto de vista económico, sino también desde los ángulos jurídicos. Se impone, pues, en la enseñanza de la Hacienda Pública, una sana simbiosis.

Pero además: los énfasis en el estudio de la Hacienda Pública han ido cambiando con el correr de los años, y es necesario por tanto que el pensum académico se ajuste a dichas transformaciones. La principal transformación, a mi entender, es el énfasis que hoy se le otorga al tema del gasto público.

Como puede verse en el siguiente cuadro que aparece en el estudio del profesor Santiago Álvarez García 6, si se comparan los manuales de Hacienda Pública de finales de los años 1940 y de mitad de los 1990, desde el simple punto de vista de la distribución de páginas por temas, se nota que el énfasis en los ingresos públicos ha disminuido (del 52% al 36%) mientras que el interés en el gasto público ha aumentado notablemente (del 11% al 38%).

Distribución de páginas por temas

En síntesis: la enseñanza de la Hacienda Pública en Colombia debe, por una parte, combinar en una sana simbiosis temas de la tradicionalmente conocida como “Ciencia de las Finanzas” como los del “Derecho de la Hacienda Pública” propiamente dicho.

Y por otra parte, debe tomarse nota de la tendencia hoy en día bastante generalizada en el mundo contemporáneo, según la cual, no solamente deben estudiarse con atención los fenómenos asociados a los ingresos públicos (tributos y otros), sino que también resulta indispensable detenerse con sumo cuidado en el gasto, en su eficiencia, en su calidad, en su asignación.

Muchos de los problemas neurálgicos de la economía pública contemporánea no radican en gastar más sino en gastar mejor.

Y la enseñanza de la Hacienda Pública no puede ser ajena a este requerimiento.

II. LA LEY DE WAGNER

Adolf Wagner, un famoso hacendista alemán del siglo XIX, formuló en 1877 un enunciado que habría de volverse célebre en la literatura financiera contemporánea:

La comparación de los diferentes países y períodos nos demuestra que en la mayor parte de las naciones progresivas se observa un aumento regular de las funciones de los gobiernos centrales y locales. Fenómeno que se manifiesta tanto en su aspecto extensivo como intensivo. El Estado y los entes políticos subordinados asumen continuamente nuevas funciones y realizan más perfectamente sus cometidos. De esta suerte las autoridades públicas satisfacen en grado creciente y de manera más completa las necesidades económicas de la población 7.

Este principio –formulado hace ya más de un siglo– es hoy en día uno de los más citados en la literatura sobre Hacienda Pública, y se le conoce con el nombre genérico de “ley de Wagner”. Según esta ley, el volumen del gasto público tiende a crecer permanentemente en los estados, no solo en términos absolutos sino también en términos relativos. Cada vez la relación gasto público/PIB sería mayor. Las variadas funciones que asumen los gobiernos en la sociedad contemporánea explican que el volumen de gasto público represente una proporción creciente dentro de los gastos totales de la comunidad. Las cifras que se resumen más adelante indican que al menos en lo que hace relación con la segunda mitad del siglo XIX y en especial durante la primera mitad del siglo XX la ley de Wagner se ha confirmado.

Fue en esta época cuando el intervencionismo estatal se acentuó en todo el mundo; cuando efectivamente el Estado comenzó a asumir funciones que no habían sido las suyas hasta entonces; y cuando los costos de ciertos servicios públicos asociados con el desarrollo técnico moderno (tales como la generación y transmisión de energía eléctrica, la construcción de carreteras, ferrocarriles y telecomunicaciones) resultaron sensiblemente mayores que el de los servicios públicos elementales que en un principio había prestado el Estado (justicia, policía, servicio diplomático). Por eso la ley de Wagner se cumplió casi inexorablemente en el siglo que siguió a su formulación.