Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

Aunque en la práctica todos los sistemas tributarios modernos contienen una mezcla (relativamente equilibrada) de tributos directos e indirectos, no siempre fue así. Hubo épocas en que predominaron los impuestos directos y hubo otras en que las cosas se sucedieron a la inversa: prevalecieron las formas de tributación indirecta.

El impuesto como forma principal de financiamiento del Estado no es, tampoco, algo que haya sido siempre la constante: durante un período de tiempo bastante largo la gestión del Estado se financió más con el producido del patrimonio del príncipe (que se confundía con el del Estado) que con los impuestos. La institución del impuesto es antiquísima si se confunde con el surgimiento mismo de formas organizadas de convivencia social. No obstante, el impuesto como forma predominante de financiación estatal es una institución relativamente moderna.

En un comienzo, lo predominante era el patrimonio del príncipe, sus rentas, sus tierras, sus bosques, en fin, el fruto de su patrimonio, lo que determinaba el grueso del financiamiento del Estado. “El príncipe debe vivir de sí mismo” –decía el viejo adagio francés–, es decir, el impuesto era algo excepcional: normalmente los gastos de la Corte y sus reducidas burocracias (comparadas con las del Estado contemporáneo) se suponía que se sufragaban con los rendimientos del patrimonio regio, al paso que el impuesto era algo a lo que se recurría más bien en épocas de anormalidad, especialmente en tiempos de guerra.

Los sistemas fiscales –cuando comienzan a tomar forma como mecanismo permanente de financiamiento público– acostumbraron a estar más apoyados en la tributación directa que en la indirecta; naturalmente, se trataba de formas de tributación directa muy toscas, como la capitación. En sus inicios, los sistemas fiscales se apoyaron más en la tributación directa. El predominio de los tributos indirectos es algo posterior, muy asociado a las consecuencias fiscales de la Revolución francesa; y de nuevo: la importancia contemporánea de la tributación directa renace a comienzos del siglo XX, cuando en la mayoría de los países –como lo hemos dejado relatado en otra parte de este libro– se implanta el impuesto a la renta con los perfiles modernos con que hoy lo conocemos 41.

D. SISTEMAS TRIBUTARIOS PROPIOS DE PAÍSES INDUSTRIALIZADOS Y DE PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO

El grado de desarrollo económico marca también el perfil de los sistemas tributarios predominantes en un país. A mayor grado de desarrollo, mayor importancia relativa de la tributación directa; a menor grado de desarrollo, mayor importancia de los impuestos indirectos.

De igual modo: en las primeras fases del proceso de desarrollo, cuando aún la importancia de la industria y del comercio interno es limitada, toma predominio la tributación sobre el comercio exterior. Y a la inversa: cuando se desarrollan las actividades secundarias (industrias) y terciarias (servicios), y el mercado interno se articula por medio de las mejores vías de comunicación, la importancia relativa del comercio exterior decrece. En la misma proporción disminuye el peso de la tributación sobre las operaciones de comercio exterior 42, y se incrementa la importancia de los tributos sobre las operaciones domésticas. Recordemos lo que ya se ha indicado en este libro sobre la alta dependencia que el país tuvo del impuesto aduanero en la segunda mitad del siglo XIX, y cómo fue precisamente el anhelo de retornar a una estructura tributaria más anclada en la economía doméstica (y no en la del comercio exterior) lo que justificó la implantación del impuesto a la renta al despuntar el siglo XX.

CAPÍTULO SEGUNDO

El gasto público

I. EL CONCEPTO DE “GASTO PÚBLICO”

En la literatura moderna se le viene dando una creciente importancia al concepto de gasto , que tradicionalmente había ocupado una posición de menor relevancia que el estudio de los ingresos públicos 1. Hasta cierto momento fue común que el énfasis de los hacendistas se pusiera en el estudio de los impuestos más que en la manera como estos se gastaban.

En los tiempos modernos el concepto de gasto público ha ido tomando especial importancia, y esto por dos razones principales: la primera, porque a la luz de los análisis keynesianos se ha visto que el gasto público no desarrolla un papel neutro dentro de la actividad económica, como lo pensó la escuela tradicional, sino que tiene un papel decisivo en ella.

Pero, además, el concepto de gasto público ha ido cobrando importancia no solo porque ahora hay más conciencia de su trascendencia económica sobre los grandes agregados de la renta nacional, sino también porque se ha constatado que a menudo los problemas fiscales no son tanto asunto de carencia de recursos como de ineficiencia en la asignación de estos. Es decir, el problema no es tanto de ingresos como de eficacia en los gastos.

Con razón Fritz Neumark observa lo siguiente:

Las ideas básicas de la teoría y la política financieras que durante más o menos siglo y medio –desde finales del XVIII hasta comienzos del XX– dominaron la actividad de la Hacienda Pública pueden reducirse en lo fundamental a dos. Por un lado, se creía que el Estado no podía administrarse racionalmente y que por ello sus gastos eran, si no absolutamente, sí al menos relativamente improductivos (en comparación con los del sector privado); de ahí, además, que tanto por estos motivos como por los perjuicios que ello suponía para la iniciativa privada y para la formación privada de capitales, la recaudación de impuestos debía reducirse al mínimo indispensable para financiar aquellos gastos.

Por otro lado, se pensaba que la política financiera, y aún más la fiscal, deberían orientarse hacia lo puramente fiscal, aspirando a lograr un máximo de neutralidad 2.

A partir de los aportes de Keynes, el concepto de gasto público se ha transformado radicalmente. Ya hay clara aceptación en el mundo académico de que el gasto público no es neutral sino que puede ser, y de hecho es, un factor de extrema importancia dentro del manejo de la economía y que por lo tanto el ideal del manejo hacendístico no es reducir al mínimo posible, dentro de una supuesta neutralidad, el gasto público, sino el de manejarlo de acuerdo con la coyuntura y el énfasis económico que en cada momento quiera dársele a este poderoso instrumento de dirección económica.

Pero la importancia que se le asigna actualmente al gasto público no se reduce a la conciencia que sobre él existe como instrumento de manejo económico, sino también como elemento indispensable para asegurar una buena gestión fiscal. Hoy en día hay una conciencia creciente de que muchos problemas no son, al contrario de lo que se piensa a menudo, de carencia de recursos sino de mala asignación de estos.

Este fue precisamente el criterio que guió el estudio de las finanzas intergubernamentales en Colombia más conocido como la Misión Wiesner-Bird. De ahí que en la presentación de este estudio dijera el entonces ministro de Hacienda:

Tengo la confianza de que a partir de este informe otra muy distinta será la forma como se enfoque el problema fiscal colombiano y muy diferentes serán también las soluciones que se adopten. Pero ¿cuál es esa nueva idea? ¿Cuál la nueva dimensión fiscal? La idea tradicional que se quería modificar era la de que el problema fiscal es siempre un problema de insuficiencia de recursos o de ingresos fiscales. La idea nueva a la que se le quería abrir paso era la de que si bien los ingresos tributarios son importantes, lo que realmente cuenta, en el largo plazo, es la eficiencia con que ellos se distribuyen, transfieren y utilizan.

Tengo la convicción de que mientras esta nueva percepción del problema fiscal colombiano no condicione una nueva actitud hacia el gasto fiscal, jamás será posible evitar las crisis periódicas, y ningún esfuerzo, por extraordinario que sea, podrá evitar el desequilibrio fiscal o el desbordamiento monetario, ninguna cantidad de ingresos públicos podrá compensar un gasto que con frecuencia no es controlado en su expansión ni avaluado en su ejecución 3.