Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

Ahora: ¿qué razones pueden explicar dicha tendencia? ¿Qué causas explican que los gastos públicos muestren una tendencia secular al crecimiento? Algunos formulan una explicación simplista: según estos, los gastos gubernamentales aumentan porque el Estado es un ente voraz, con una tendencia creciente a la burocratización y una proclividad insaciable al desperdicio. Y aunque puede haber algo de razón en esto, no es conveniente caer en explicaciones simplistas. Detrás de este aumento cuantitativo en el gasto hay una explicación cualitativa estrechamente vinculada al papel del Estado moderno en las sociedades contemporáneas.

A diferencia de lo que acontecía en el siglo XIX, el Estado actual, inclusive por mandato constitucional, debe asumir un volumen creciente de servicios públicos. El Estado típico del siglo XIX se circunscribía a la prestación de unos cuantos servicios mínimos. Hoy en día el campo de acción del Estado es mucho más amplio: es responsable de la promoción del empleo; es responsable de la educación obligatoria hasta ciertos niveles; es responsable de la promoción industrial; es responsable en buena parte de la seguridad social, que constituye en las sociedades modernas uno de los puntos más delicados y cruciales en el proceso del gasto público; es responsable del manejo de las comunicaciones. De manera que al lado de los servicios tradicionales que asumía en el siglo XIX, el Estado ha entrado a prestar ahora una serie de servicios que explican, como es obvio, el crecimiento cualitativo que exhibe el volumen de gasto público.

Ahora bien: ¿a partir de qué momento comenzó esta nueva tendencia? La Primera Guerra Mundial parece coincidir con el momento en que la generalidad de los estados comienza a tener un papel más activo. Este parece ser el punto de quiebre entre el Estado gendarme, el Estado reducido a su más mínima expresión, en donde el gasto se miraba como un mal necesario, y un Estado moderno en donde la intervención gubernamental es creciente y en donde la maquinaria gubernamental debe producir una cantidad igualmente creciente de servicios públicos, lo cual a su turno acarrea un volumen creciente de gasto. Diversos estudios del caso colombiano coinciden en señalar la crisis generada por la Primera Guerra Mundial como el punto que vino a marcar el inicio de la tendencia hacia una más marcada intervención del Estado 15.

La historia del crecimiento del gasto público, tanto en los países industrializados como en los países en vías de desarrollo, es una historia interesante a muchos títulos.

Como ha quedado dicho en otro lugar de estas lecciones, hasta finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX el papel del Estado era limitado. Fueron, por una parte, las dos guerras mundiales, y por otra, el afianzamiento de las tareas encomendadas al gobierno a la luz de la óptica del “Estado bienestar”, lo cual explica el crecimiento vertiginoso de los gastos públicos a lo largo del siglo XX.

Un interesante estudio arroja luces sobre la historia del crecimiento de los gastos públicos como proporción del PIB. Para los principales países industrializados esta proporción era del 10,7% en el año 1870, asciende al 18,7% al terminar la Primera Guerra Mundial, continúa su incremento al 27,9% al comenzar los años sesenta, hasta alcanzar el 45,6% en 1996.

Como puede observarse, el gasto público como proporción del PIB prácticamente se dobla entre la primera y la segunda posguerras, y nuevamente tiene una duplicación entre la segunda posguerra y las postrimerías del siglo XX.

Estudiosos de la evolución del gasto público han demostrado cómo las guerras son un factor de incremento en el gasto público: el esfuerzo militar acarrea una mayor presión impositiva que, al terminar las hostilidades, no es desmontada por las autoridades públicas sino que se aprovecha para mantener un nivel más alto de tributación al existente en la preguerra.

Pero si la constatación anterior explica el incremento del gasto público entre las dos guerras mundiales, ¿qué explica el incremento igualmente notable en la segunda mitad del siglo XX?

Es evidente que la explicación de este fenómeno radique en la explosión del gasto público que se ha dado prácticamente en todo el mundo en torno a los gastos asociados a la seguridad social. En efecto, mientras que los gastos públicos vinculados a la seguridad social en 1870 escasamente ascendieron a un 1% del PIB, en 1960 llegaron al 10%, y en 1995 al 23%, según los datos de los autores que hemos venido citando.

En Colombia no estamos muy lejos de estos porcentajes: cerca de la mitad de todos los gastos que contiene el presupuesto central de la Nación se dirigen hacia la llamada “inversión social” (educación, salud básica, pensiones).

Es decir, podemos afirmar que hoy en día en el Estado contemporáneo algo muy cercano al 50% del total del gasto público que se ejecuta está asociado a modalidades de gasto social que no se entendían como propios del Estado, a la luz del pensamiento prevaleciente a finales del siglo XIX.

A diferencia de lo acontecido durante los años cincuenta y sesenta, en los que hubo un gran entusiasmo por el crecimiento del gasto público en casi todo el mundo, hoy en día, y prácticamente también sin excepción, se está produciendo un movimiento político y académico en sentido contrario: ahora se trata de dar una respuesta a la pregunta de cómo reducir el tamaño del Estado sin deteriorar la calidad de vida de los ciudadanos.

Por ejemplo, autores como Tanzi y Schuknecht, ya citados, consideran, después de un completo análisis sobre las cifras y la literatura disponible acerca del tema, que es perfectamente posible reducir los niveles de gasto público, que hoy en día bordean entre el 40 y 45% del PIB en la mayoría de los países, a niveles del 30% del PIB sin deteriorar la calidad de vida ni los estándares de bienestar que se han obtenido.

Ahora bien: ¿cómo lograr ese propósito? ¿Cuáles serían las líneas directrices ideales que debería observar una reforma profunda del Estado que busque racionalizar el gasto público?

Recuérdese lo dicho en otro lugar de estas lecciones: el gasto público como tal no es malo; lo que puede ser y a menudo es altamente inconveniente es el financiamiento inadecuado del gasto público.

Cuando un nivel dado de gasto público se financia con una exagerada presión tributaria se desalienta el ahorro, la inversión y el espíritu empresarial de los agentes económicos. Así mismo, si la alta presión tributaria coincide con un momento de lenta actividad económica o de recesión, la elevada presión tributaria termina convirtiéndose en un factor procíclico, es decir, acentuando las fuerzas recesivas.

En la misma dirección, si la financiación de un excesivo nivel de gasto público se hace mediante un elevado nivel de endeudamiento del Estado, esto presiona a la alza las tasas de interés; genera desempleo; desplaza al sector privado de la posibilidad de acceder a una porción del ahorro nacional para financiar nuevas empresas o el ensanche de las existentes; y cuando los niveles de endeudamiento estatal como proporción del PIB o de las exportaciones del país exceden ciertos límites, ello se traduce en desconfianza internacional, en reducción de los flujos de financiamiento externo, en fuga de capitales y en devaluaciones bruscas.

No hay, pues, una fórmula matemáticamente exacta, pero sí hay una sabiduría convencional que es preciso respetar para tener unas finanzas públicas juiciosas. Niveles de gasto público como proporción del PIB superiores al 40 ó 45% son mucho más difíciles de financiar sanamente que niveles de gasto público que fluctúen entre el 30 y el 35%.

La marcada tendencia descrita en estos apartes dio pie para que muchos estados estén estudiando la posibilidad de limitar el nivel de gasto y endeudamiento de sus propios gobiernos nacionales o locales, de esta forma, muchas veces mediante fórmulas económicas. Se ha positivizado en una serie de normas que constituyen una autorización de gasto para los gobiernos de turno, dejando al gobernante con la posibilidad de cambiar las leyes que lo limitan. Por esto último, se han presentado casos como el colombiano, donde se constitucionalizan los preceptos que regulan el gasto público en cuanto establecen, de una u otra forma, un límite para éste. A este fenómeno normativo se le conoce como “regla fiscal”, cuestión que se abarcará en un capítulo posterior.