Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

El gobierno de Olaya Herrera realizó un contrato con el Banco de la República el 12 de diciembre de 1931 por medio del cual el Banco recibió del Gobierno la concesión para la administración y explotación de las salinas de Zipaquirá y Nemocón, y en contrapartida le anticipó al Gobierno 14 millones de pesos que, junto con otros créditos que por aquella época le extendió el Banco de la República al Gobierno, constituyeron factor decisivo para salir de la crisis económica. El mismo ministro Esteban Jaramillo observó:

En tan críticos momentos se adquirieron cuantiosos fondos prestados al Banco de la República, y con ellos, entre otras cosas, se pagó a los acreedores del tesoro, se fomentó el crédito agrario e industrial, se acometieron muy importantes obras públicas, que dieron trabajo a más de cincuenta mil obreros y negocio lucrativo a muchos proveedores, se puso a los departamentos en capacidad de realizar grandes obras públicas seccionales y se detuvo el descenso de los consumos y la baja de los precios 22.

El país, pues, había pasado de la ortodoxia de Kemmerer a las políticas keynesianas de gasto público.

VI. EL GASTO PÚBLICO Y SU EFICIENCIA-LA DEMANDA AGREGADA

Conforme a los postulados keynesianos, el gasto público que tiene un mayor factor multiplicador es aquel que llega a sectores con una alta propensión a consumir, los cuales, al recibir el ingreso, acrecientan la demanda agregada de la economía y por tanto incrementan el volumen de la renta. Este enfoque keynesiano, es necesario recordarlo, se planteó para un período de crisis de altísimo desempleo y de recesión; Keynes supuso básicamente que los recursos adicionales que adquiriría el Gobierno para financiar el gasto público no provendrían de fuentes inflacionarias o de emisión pura y simple del Banco Central. Por el contrario, la literatura keynesiana abunda en referencias a operaciones de crédito forzosas o voluntarias que realizaría el Gobierno para financiar su gasto público. Operaciones de crédito forzosas imponiendo, por ejemplo, al sistema de banca comercial la obligación de suscribir bonos gubernamentales o recurriendo a operaciones en el mercado financiero para colocar allí bonos gubernamentales.

Esta parece ser una parte del credo keynesiano que a menudo se olvida: Keynes no propuso desbocar las fuerzas inflacionarias para financiar el gasto público. Propuso que el Gobierno, mediante operaciones de crédito, adquiriera una porción del ahorro que el sector privado no se decidía a invertir, para que ese ahorro, a través del Gobierno, saliera a irrigar la economía y a transformarse en consumo de los receptores de los gastos oficiales. Este es un punto importante, porque a veces se confunde con un gran simplismo las teorías de gasto público de estirpe keynesiana con los financiamientos inflacionarios del gasto público.

Otro punto que con frecuencia pasa desapercibido es que las teorías keynesianas se formularon para épocas de depresión grave de la economía, como la que se vivió en los años treinta en todo el mundo. Sin embargo, algunos seguidores muy textuales del pensamiento keynesiano han continuado formulando las teorías de gasto público para épocas normales o inclusive para épocas de auge económico. Este parece ser el fundamento teórico que explica la conformación de un abultado presupuesto público en los países occidentales y que hoy en día está haciendo crisis. La presencia activa del Estado como generador de la demanda agregada nacional se justifica obviamente en un momento de depresión, cuando el sector privado atesora ahorros que no invierte.

Pero cuando la tendencia es la contraria, y al mismo tiempo el Estado sigue acrecentando los niveles de gasto público a tasas superiores a la inflación, se termina por llegar a situaciones en donde no es fácil financiar los faltantes presupuestales y se estimulan fuerzas inflacionarias.

En Estados Unidos, en donde ahora hay un gigantesco déficit presupuestal, se experimentó este proceso a lo largo de los años sesenta, cuando todos los programas de bienestar social y del gasto público en general siguieron aumentando simultáneamente con grandes programas de armamentismo y de inversión del sector privado, con lo cual se ha llegado a conformar un abultado déficit presupuestal. Son teorías keynesianas aplicadas en épocas para las cuales no fueron formuladas. De ahí que hoy en día en la literatura especializada se esté planteando seriamente un cuestionamiento a las teorías presupuestales de estirpe keynesiana, no tanto en cuanto que ellas hayan probado ser ineficaces para épocas de recesión (pues probaron que no lo eran), sino en cuanto que si se aplican con mucho fanatismo en épocas normales pueden convertirse en un estimulador de la inflación.

Un reciente estudio anota lo siguiente:

[…] durante muchos años, comenzando en 1930 con la influencia de Keynes, las políticas fiscales se han desarrollado principalmente sobre las bases de la teoría de la demanda agregada. Las reducciones de impuestos y los déficit presupuestales se han defendido exclusivamente con el argumento de que ellos aumentan la demanda por bienes y servicios estimulando así la actividad económica. En años recientes, sin embargo, se ha presentado un cambio de énfasis hacia el lado de la economía de la oferta. A pesar de que no se cuestionan los principales postulados de la teoría keynesiana fundamentalmente en el corto plazo o en cuanto a la demanda, la nueva teoría cuestiona la importancia de las políticas fiscales sobre la oferta agregada. En particular sostienen que ante la ausencia de estímulos al ahorro, a la inversión, al trabajo duro, la simple expansión presupuestal de los programas enfocados solamente hacia la demanda agregada no produce un permanente aumento de la actividad económica sino que puede resultar por el contrario en inflación 23.

Al hablar de las teorías keynesianas del gasto público es preciso, en síntesis, tener en claro dos premisas. En primer lugar, las teorías keynesianas no fueron planteadas en la dirección de que el gasto público sería financiado exclusivamente con crédito de emisión del Banco Central sino con ahorro que a través de operaciones de deuda de corto o de largo plazo realizaría el Gobierno para transferir ahorros que no estaban canalizándose hacia la inversión. Este es un esquema completamente diferente del que a menudo se ha aplicado en América Latina, en donde los déficit presupuestales que genera el exagerado gasto público se financian pura y simplemente con las litografías que manejan los bancos centrales, lo cual se ha constituido en un mecanismo de inflación, y en donde el gasto público, más que un factor anticíclico, como lo postulaba la teoría keynesiana, se ha vuelto un atizador de inflación.

En segundo lugar, hay que recordar que las teorías keynesianas fueron planteadas y propuestas para sacar a la economía de la tremenda recesión de los años treinta. No son por tanto teorías apropiadas para épocas de normalidad. Por eso hoy día han surgido teorías que cuestionan no tanto la justificación que en su época tuvieron las teorías del gasto público keynesianas, sino la conveniencia de aplicarlas como un mero instrumento de estímulo de demanda agregada en épocas de normalidad.

Si lo anterior es cierto, resulta fundamental en época de normalidad que el gasto público sea productivo y eficiente. En épocas normales, cuando la capacidad de gasto público del Estado es definitivamente limitada, se vuelve crucial que su gasto sea lo más productivo posible. No es lo mismo desde el punto de vista económico el gasto público en inversión que el gasto público en funcionamiento. No es lo mismo el gasto público en adquisición de armas que el gasto público en la construcción de puertos o de carreteras. Y no es lo mismo, obviamente, como factor redistributivo, el gasto público en educación o en salud que el gasto meramente burocrático. Por eso la calidad del gasto público y su composición se han convertido en puntos centrales en el análisis de la Hacienda Pública moderna.