Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

Por supuesto es este uno de los temas que están sobre el tapete en este momento en Colombia. ¿Tenemos un nivel de gasto público exagerado? ¿Tenemos niveles de gasto público que no podremos cumplir sin desencadenar fuerzas inflacionarias? ¿O tenemos una composición de gasto público en términos absolutos razonable para la economía colombiana, pero ineficientemente invertido?

Las últimas reformas tributarias que han tenido lugar en Colombia han puesto el énfasis, sistemáticamente, en los recaudos y no en los gastos. La pregunta central que se ha formulado usualmente el legislador ordinario o extraordinario ha sido ¿cómo recaudar más? No se ha planteado con la importancia que merece la pregunta ¿cómo gastar mejor? La Misión de Finanzas Intergubernamentales, conocida como Misión Wiesner-Bird, y la Comisión del Gasto Público convocada por la administración Betancur insistieron en que el tema central, en adelante, debería ser el de la mejora en la eficiencia del gasto público y no tanto el de los recaudos.

VII. TENDENCIA DEL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA

La administración Betancur convocó en 1985 a una comisión de expertos que analizó en profundidad la problemática del gasto público en Colombia. Esta comisión presentó su informe final en 1986 [24].

Hace algún tiempo hicimos la siguiente síntesis de las principales conclusiones a que llegó esta comisión sobre las grandes tendencias del gasto público en Colombia, que vale la pena transcribir puesto que el trabajo de dicha comisión constituye el ensayo más serio que se ha hecho hasta ahora en Colombia para presentar en su conjunto el tema del gasto público.

Quizás uno de los mayores méritos de la comisión encargada de estudiar el inmenso tema del gasto público en Colombia, que acaba de rendir hace pocas semanas su informe final, es el de haber tratado con claridad conceptual el tema del tamaño relativo del Estado y el de la eficiencia del gasto público.

La Comisión del Gasto Público constató, tal como lo había hecho hace algunos años la Misión de Finanzas Intergubernamentales, que el tamaño relativo del sector público colombiano no es exagerado cuando se le compara con otros países latinoamericanos. Por eso se afirma en el informe final de la comisión que “El crecimiento en el tamaño relativo del sector público es un fenómeno que se observa en el mundo en general. Si se calculara el promedio de la participación del consumo del Gobierno para todos los países, de seguro que se advertiría un aumento significativo a través del tiempo. Las cifras compiladas por el Banco Mundial apuntan en este sentido para todos los grupos de países, definidos según nivel de desarrollo. Al comparar la situación de Colombia con la de otros países latinoamericanos se concluye que el tamaño del Estado colombiano está muy cerca al promedio y dentro de la moda. Es decir, el caso de Colombia es típico, de tal suerte que su caracterización como un país relativamente estatizado no corresponde a la realidad”.

Pero lo típico no es necesariamente lo conveniente, agrega la Comisión del Gasto Público. El hecho de que el tamaño relativo del sector público colombiano no desborde los estándares que se observan en otros países no le resta gravedad a dos fenómenos que, en cierta manera, constituyen el hilo conductor del Informe de la comisión. El primero de ellos es la evidencia de que Colombia no ha escapado a lo que los hacendistas conocen como la “ley de Wagner”, o sea, un constante incremento en la importancia relativa del sector público en la actividad económica. Y el segundo, que la eficiencia del gasto público deja aún mucho que desear. La crisis de las finanzas públicas colombianas no radica pues en una macrocefalia del Estado, que no existe, sino en la aterradora ineficiencia del gasto público que se ejecuta y en la defectuosa financiación de este.

El primer fenómeno analizado por la comisión es el del permanente crecimiento del gasto público en las últimas décadas. La comisión elaboró diversos ejercicios estadísticos que ilustran con amplitud este fenómeno. Constató por ejemplo que “La participación del gasto público en su conjunto pasó del 8,8% del PIB en 1950 a 20,2% en 1983, es decir, la importancia del gasto público en la economía es hoy superior al doble de lo que era hace tres décadas y media”. Y la inversión pública, que representaba el 1.8% del PIB en 1950, pasó a representar un 8,7% en 1983. Dicho en otras palabras, cerca de la mitad del total de la inversión que registran las cuentas nacionales se originó en el sector público a comienzos de la década de los ochenta, mientras que a comienzos de los años cincuenta apenas un 11% de la formación interna bruta del capital se generó en el Gobierno y en las empresas públicas. Este es el reflejo de la explosión de entidades descentralizadas y de empresas públicas de todo género que tuvo lugar durante los años sesenta y, naturalmente, es también un fenómeno asociado a la crisis empresarial y financiera que afloró a partir de 1982.

Pero el tema del gasto público no solamente es analizado por la comisión en cuanto a su crecimiento cuantitativo. La comisión se detiene con especial cuidado en los aspectos relacionados con la eficiencia del gasto público. El gasto público está introduciendo elementos desestabilizadores en el manejo de las finanzas públicas colombianas, no tanto por su nivel absoluto como porque su calidad es deplorable. De allí que, aunque puede ser conveniente en determinados casos suprimir o fusionar institutos, y la comisión propone varios objetivos concretos en este campo, la tarea central de una reforma realmente seria y ambiciosa del gasto público debe tener como propósito central devolverle un mínimo de eficiencia al gasto público.

La comisión reconoce que la medición de la eficiencia del gasto público no es un ejercicio fácil. A diferencia del sector privado, en donde la rentabilidad sirve como guía bastante segura para establecer los niveles de eficiencia, en el sector público nos encontramos frente a la prestación de servicios públicos o de bienes colectivos cuya eficiencia no puede medirse con base en los criterios simples del sector privado. Una manera de medir la eficiencia del gasto público que desarrolla la comisión es la de calcular el valor agregado que genera un peso de inversión pública vs. el que genera un peso de inversión privada. Este ejercicio lo realizó la comisión para el período 1970-1983 encontrando para el sector público una rentabilidad promedio del 10,4% que contrasta muy desfavorablemente con la relación valor agregado/inversión del sector privado, que se estableció en 41%. O sea, la comisión encontró que, en términos generales, la rentabilidad del gasto en el sector privado es cuatro veces superior a la del sector público. Esto naturalmente no puede llevar a la conclusión equivocada de que es necesario desmantelar indiscriminadamente el Estado. Pero puede ser un indicador útil, sobre todo en el campo municipal, para determinar algunos servicios públicos que, como el de la recolección de basuras o el del transporte, resulta mucho más eficiente privatizar. La comisión insiste igualmente en la importancia que tiene el poner en marcha el principio de los presupuestos por programas como instrumento idóneo para determinar la eficiencia del gasto público que se está realizando. El desarrollo de los presupuestos por programas ha quedado como letra muerta en las normas orgánicas del presupuesto, sin que hasta el momento se haya hecho ningún esfuerzo de importancia para darle aplicación.

La Comisión del Gasto Público ha constatado, pues, que el tamaño relativo del sector público colombiano no es exagerado frente a los estándares internacionales. Pero ha establecido igualmente que tanto su acelerado crecimiento de las últimas décadas como la deficiente calidad del gasto público que se está ejecutando constituyen un reto para las finanzas públicas hacia el futuro, si se desea hacer armónicos los objetivos de financiación sana del presupuesto y un mínimo de eficiencia y de capacidad redistributiva del gasto público 25.