Roberto Laver - La fe cristiana frente a la corrupción en América Latina

Medidas nacionales e internacionales para combatir la corrupción

Mientras se podrá debatir y diferir en cuanto a los factores causantes de este llamado movimiento de lucha contra la corrupción, lo que resulta indiscutible es que desde mediados de la década del ’90 ha habido un creciente activismo por combatir la corrupción. En efecto, se ha llevado a cabo una verdadera explosión de actividades para reducir la corrupción por parte de una amplia gama de actores a nivel global, nacional y local.

Muchos países han firmado tratados y promulgado leyes especiales para prevenir, controlar y penalizar la corrupción. En 2003, se aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC, o UNCAC en inglés). 23Otros tratados internacionales son la Convención Interamericana contra la Corrupción, de 1996 (CICC, o IACAC en inglés); y la Convención de la OCDE para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, de 1997. 24Esta última convención es el primer instrumento internacional que focaliza en el lado de la “oferta”, es decir el sector corporativo que ofrece o paga sobornos. Ha sido ratificada por todos los miembros de la OCDE como así también por Argentina, Brasil, Bulgaria, Colombia, Latvia, Rusia y Sudáfrica. A nivel del continente europeo, la Unión Europea y el Concilio de Europa han tomado acciones contra la corrupción. La Unión Europea adoptó una convención en 1997 y constituyó el accionar contra la corrupción como criterio de incorporación de nuevos países a la misma. El Concilio de Europa ha adoptado una serie de medidas, incluyendo principios rectores para luchar contra la corrupción (1997); convenciones de derecho civil y criminal sobre corrupción (1999); códigos de conducta para oficiales públicos (2000) y sobre financiamiento político (2003); y un grupo de trabajo, GRECO, para monitorear el cumplimiento de las mencionadas convenciones.

Muchos países han establecido comisiones o agencias especiales anticorrupción y han emprendido otras reformas legales e institucionales para promover la transparencia y la rendición de cuentas del sector público. El sector empresarial, por su parte, ha puesto particular atención en la gobernabilidad y en la ética. Del mismo modo, las empresas multinacionales han formado numerosas y variadas coaliciones para combatir la corrupción. Entre ellas, está el Grupo Wolfsberg de bancos privados que han acordado principios y lineamientos para combatir el lavado de dinero. Asimismo, ha emergido un gran número de organizaciones no gubernamentales, entre las que se destacan Transparencia Internacional e Integridad Global (Global Integrity), creadas con el fin de generar una mayor conciencia y para que se desempeñen como órganos de protección y control. 25Mediciones e índices de corrupción han sido elaborados, incluyendo el mencionado e internacionalmente reconocido CPI de Transparencia Internacional. Estos avances han estado acompañados por una creciente actividad por parte de la comunidad académica. De igual forma, la lucha contra la corrupción se ha instaurado como un elemento central del accionar de los organismos internacionales para asistir el desarrollo político y económico. 26

El Banco Mundial ha ejercido el liderazgo en materia de gobernabilidad y anticorrupción entre los organismos internacionales de desarrollo. En 1997, lanzó su primera estrategia anticorrupción, 27que se nutrió de diversos trabajos analíticos previos (fundamentalmente los documentos del Banco Mundial sobre gobernabilidad publicados en 1992 y 1994), además de la experiencia operacional del Banco Mundial y otros organismos internacionales en la reforma del sector público y el desarrollo del privado. 28Si bien el Banco Mundial evitó abordar los aspectos políticos de la corrupción, estableció cuatro campos de acción para organizar sus intervenciones:

1. Apoyo a países miembros para reducir la corrupción.

2. Incorporación de la lucha contra la corrupción en las estrategias y operaciones del Banco Mundial para sus países prestatarios.

3. Prevención de fraude y corrupción en los proyectos financiados por el Banco Mundial.

4. Apoyo a esfuerzos internacionales de lucha contra la corrupción. 29

Siguiendo el ejemplo del Banco Mundial, la OCDE, la Organización de las Naciones Unidas y numerosos organismos multilaterales y bilaterales de desarrollo ubicaron a la corrupción como una problemática preeminente en sus estrategias, programas y proyectos de desarrollo. La cantidad de proyectos, programas y recursos de organismos internacionales destinados a fortalecer la transparencia y fiscalización del Estado creció en forma considerable. En el caso del Banco Mundial, las iniciativas anticorrupción pasaron de representar el 9 por ciento de los proyectos de reforma del sector público en la década del ’90 a constituir el 38 por ciento de tales proyectos en el período comprendido entre 2000 y 2006. 30

Si bien ha habido un progreso notable en el mayor conocimiento y atención pública sobre la problemática de la corrupción, las reformas anticorrupción apoyadas por el Banco Mundial y organismos internacionales de desarrollo dejan mucho que desear. Sin perjuicio del análisis más exhaustivo efectuado más adelante en este libro, hay poca evidencia de que la corrupción se haya reducido en el mundo en las últimas décadas. 31El mismo Banco Mundial, a través de auditorías internas, admite el poco éxito de sus iniciativas. En la primera auditoría interna sobre las reformas anticorrupción llevada a cabo en 2004, el Banco Mundial concluyó que solamente existió un “éxito modesto en lograr resultados sostenibles”. 32En un informe posterior del Banco Mundial, publicado en 2006, se puso de relieve que el porcentaje de efectividad de las reformas institucionales fue menor que el de otras operatorias suyas y que tales reformas eran en algunos casos más cosméticas que reales. 33En el año 2008, otro informe puso de manifiesto que “no se habían tenido muchos aciertos en términos de reducción del problema de la corrupción”. 34

En su última auditoría efectuada en el año 2011, el Banco Mundial concluyó que las intervenciones de anticorrupción “no han reducido la injerencia que se percibe que tiene la corrupción sobre los países […], los encuestados en distintas partes del mundo estuvieron de acuerdo en que las iniciativas para reducir la corrupción siguieron siendo una de las misiones menos efectivas”. 35Lo que es todavía más importante, “la auditoría no encontró casos en los cuales los programas del Banco Mundial hayan abordado de forma eficaz la corrupción sistémica u otras patologías profundamente arraigadas en la gobernabilidad (por ejemplo, la distribución de bienes estatales en línea con las lealtades personales y políticas)”. 36Dichas conclusiones tuvieron eco en otras evaluaciones, tanto internas de las agencias internacionales como externas. 37

Hasta aquí hemos visto cómo la problemática de la corrupción salió de la marginalidad para ocupar un lugar central en la agenda global de desarrollo. Identificamos dos hitos que marcaron este proceso como lo fueron la creación de Transparencia Internacional y el discurso dado en 1996 por el entonces presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn. Expusimos algunas de las posibles causas o factores políticos y económicos que dieron lugar a o que facilitaron el surgimiento de la problemática de la corrupción en la agenda global. Por último, ofrecimos una breve reseña de las actividades de las últimas dos a tres décadas que han tratado este tema.

Todo esto nos introduce a la problemática de la corrupción. Ahora bien: ¿Qué es la problemática de la corrupción? ¿De qué estamos hablando? ¿Qué se entiende por corrupción y qué conductas comprende? Estos interrogantes son objeto del siguiente capítulo.