José Julio León Reyes - Derecho y política de la educación superior chilena

El sistema de enseñanza es un contexto normativo complejo, estructurado en varios niveles, que “se produce y autorreproduce de acuerdo a su propia lógica interna”, que se origina en prácticas sociales y se articula en torno a normas implícitas en esas prácticas y normas dictadas por autoridades; dada la primacía constitucional de la libertad, cualquier intento de formulación de normas explícitas en este ámbito “descansa en la interpretación de la práctica y su sentido” (MacCormick 2011: 41-42). Es un proceso de ajuste bidireccional constante y dinámico, en cuanto la práctica y sus convenciones condicionan la formulación, la interpretación y aplicación de las reglas y estas, a su turno, moldean y orientan el devenir de la práctica. Las instituciones de Derecho generan el marco que permite el libre desarrollo de la actividad universitaria y, asimismo, promueven y controlan que se desempeñe con calidad y equidad. Sin ese marco el sistema de educación superior deviene en un sistema de puro mercado, desnaturalizándose.xxxv

Por ende, el acertado diagnóstico acerca de la trayectoria y el funcionamiento de los sistemas educativos es relevante, tanto para realizar interpretaciones acerca de los derechos fundamentales a la educación y la libertad de enseñanza, como para el análisis de políticas públicas (sea que indaguen el origen, el diseño, su implementación o las causas de su eventual éxito o fracaso). Olvidarse de la historia o intentar reescribirla para que los conceptos adquieran de golpe un nuevo significado, de modo que la política educativa venga impuesta por una suerte de necesidad lógica, puede ser una vía hacia el fracaso de la reforma.xxxvi En este sentido, espero que este libro pueda ser útil para juristas, historiadores, estudiosos de los sistemas de educación superior y, también, para policy-makers.

Tal como se verá en los capítulos que siguen, el contenido de significado de las cláusulas constitucionales relativas a la educación ha ido cambiando en Chile, incluso sin que se modifique el texto de la Carta Fundamental. Las normas de la Constitución evolucionan por medio de la interpretación que efectúan el legislador y los jueces constitucionales, al margen de un procedimiento de reforma constitucional. En ocasiones ese proceso sigue el patrón expuesto por Ackerman (2011): una fuerte movilización social y deliberación pública generan propuestas de reforma que una coalición política recoge en su programa de gobierno; esa coalición triunfa en las elecciones presidencial y parlamentaria y logra aprobar leyes “estandarte”, que importan un cambio sustantivo en las reglas del juego y sortean la valla del control constitucional. ¿Sería la reforma educacional de la Nueva Mayoría un caso que verifica la tesis de la “Constitución viviente” del profesor de Yale? Así me parece, y esa fue otra de mis motivaciones para emprender este trabajo.

IV. ESTRUCTURA DEL LIBRO

Los objetivos de los gobiernos, los programas de los partidos en pugna y las pretensiones o expectativas de las personas que componen “el pueblo”, son materia de la política. Cada vez que se resuelve una elección –o que se alcanza el poder por otras vías– la facción vencedora intenta impulsar y reforzar sus objetivos programáticos, fundándolos en el lenguaje del Derecho; sea para acelerar procesos de cambio, para contenerlo o canalizarlo.xxxvii

El Derecho es un producto de la autoridad –de la Política– pero también es un discurso que configura el espacio de lo público y, por ende, condiciona a la Política. En esta tesis, centrada en el caso del Derecho chileno de la ES, nos interesa analizar esa relación en dos sentidos: cómo el Derecho –en cuanto lenguaje técnico– condiciona y delimita el discurso político y cómo puede servir, en determinados momentos que denominamos por este motivo “constitucionales”, también para estimularlo y expandirlo.

En Chile la opinión pública (la clase política, los medios, las audiencias, etc.) valora en alto grado el Derecho, al punto que se suele pensar que la ley es un remedio para todo tipo de problemas.xxxviii Desde los inicios de la República se exaltó la posibilidad de “ir formando un derecho propio”, con fuerte primacía de la ley, apoyada en la regulación administrativa (Bravo Lira, 1998; Guzmán Brito, 2005) y con el abogado como principal actor político (Baraona, 2010; Montt, 2015: 134; Serrano, 1994: 168-178).xxxix

La coherencia con la razón jurídica –el discurso dominante sobre los derechos– es condición necesaria para implementar una política pública eficaz, dado que el proceso legislativo y el control de constitucionalidad de la ley son instancias de encuentro entre Política y Derecho.xl Pero la política pública no se reduce al discurso jurídico, porque requiere también datos, estudios, diagnósticos y proyecciones. A su vez, el debate sobre fines y valores –la Política– da origen al Derecho; el discurso político que persuade a la mayoría parlamentaria –cuando es conforme con las normas constitucionales– se convierte en “declaración de la voluntad soberana” (ley) y ordena las conductas. La “razón profesional” jurídica, por eso, no puede monopolizar ni establecer por sí sola el discurso constitucional; algún grado de constitucionalismo democrático o popular es requerido para dotar de legitimidad –y de eficacia– a las decisiones legislativas o judiciales (Post y Siegel: 2013).

El Capítulo 1 busca arrojar algo de claridad respecto a estos puntos de partida o presupuestos conceptuales de la investigación, no tanto para proponer una definición original o neutral de los conceptos que aquí se utilizan sino para dejar claro cuál es la perspectiva desde la que habla el autor. Ese capítulo narra la génesis y la accidentada tramitación de la reforma a la educación superior propuesta por la presidenta Bachelet, para ilustrar la ambivalente relación entre Derecho y Política. En ocasiones, el Derecho pone frenos, actúa como un “dique” frente a la reforma; en otras, va cambiando, tanto por vías formales como por vías informales en virtud de la presión de fenómenos sociales y de su misma naturaleza argumentativa. El capítulo incluye, además, algunas referencias al constitucionalismo, en cuanto concepción del Derecho que supera la tradicional separación entre Derecho y Política (o la subordinación del Derecho a la Política que proponen las teorías escépticas del Derecho); señala las principales conexiones o puntos de unión entre Derecho y Política que esta concepción reconoce –especialmente la “conexión argumentativa”–; expone los dos principales esquemas de interpretación de los derechos sociales como derechos fundamentales: la lectura “liberal-conservadora” y la “progresista-igualitaria”, y profundiza la relación entre el Derecho y la política educacional, que aquí hemos esbozado a partir de los dos “modelos” ideales, el estatal y el de mercado. Se establece un marco teórico general que va más a allá del caso chileno.

Los siguientes capítulos están divididos según los ciclos constitucionales que ha experimentado Chile.

El Capítulo 2, de interés principalmente histórico, indaga en los orígenes del sistema de educación superior chileno, los cuales pueden rastrearse hasta la etapa colonial. Se observa que, con la formación del Estado, la educación pasó a jugar un rol clave para el progreso del país –inicialmente, más en el discurso que en la praxis política– en cuanto matriz de formación de buenos ciudadanos y de funcionarios que nutrieron la burocracia estatal así como de emprendedores y profesionales que desarrollaron la industria. Se formaron –como en casi toda América Latina– las primeras universidades nacionales, con el rol explícito de supervigilar el sistema educativo en su conjunto (Levy, 1995: 89). Pero, en Chile, bajo la primera Constitución que fue eficaz en el tiempo –la de 1833– el Estado siguió siendo oficialmente católico y era controlado por los conservadores; por lo tanto, la Universidad de Chile –creada en 1842 como continuadora de la Universidad Real– también lo era. En la segunda mitad del siglo XIX comenzaron los conflictos entre la Iglesia y el Estado, entre conservadores y liberales, debido a los avances del Estado laico (una de cuyas expresiones era el llamado “Estado docente”). El resultado de la pugna fue el reconocimiento constitucional de la libertad de enseñanza, lo que abrió paso –hacia finales del siglo– a la fundación de la Universidad Católica, una de las primeras universidades privadas del continente.