José Julio León Reyes - Derecho y política de la educación superior chilena

En este trabajo académico no se pretende redefenir los términos del debate político ni formular propuestas para la reforma del sistema educativo chileno. Su propósito es más modesto: arrojar algo de luz al debate en el que, al igual que en otras etapas de nuestra historia republicana, se ve envuelta la Educación Superior en Chile hoy, para contextualizar adecuadamente el problema, contribuir a una mejor comprensión de la situación actual y, por esa vía, a la búsqueda de soluciones.

Tangencialmente, servirá para denunciar el paralogismo o error de “falsa oposición” (Vaz Ferreira, 1979; Atienza, 2013: 164-165). Ni la categoría “neoliberalismo” –como hemos dicho– ni la de “derecho social” resultan útiles, en efecto, para entender la evolución de nuestro sistema de educación superior o para resolver los desafíos que enfrenta. De hecho, no son lógicamente incompatibles: ¿Acaso no existen o no se aseguran derechos sociales en contextos de economía neoliberal?; ¿todos los derechos sociales deben asegurarse al máximo nivel de aprovechamiento o algunos de ellos admiten, aseguradas las necesidades básicas, un avance gradual acorde al contexto político y económico?, ¿o es que acaso los derechos sociales no admiten ponderación con otros derechos?

Este estudio, como reflexión teórica sobre el área del Derecho estatal que regula la ES, reconstruye, para cada ciclo histórico, los procesos políticos que buscaban resolver un problema clave de la política educativa, a través de un cierto diseño institucional: cómo organizar y financiar el sistema de ES, cómo garantizar los derechos de educación y la libertad de enseñanza, cómo asegurar que el sistema se oriente a la formación de técnicos y profesionales así como a la producción de conocimientos y cultura que la sociedad necesita, etc. El foco del análisis está puesto en la institucionalidad del sistema de ES, integrando la dimensión constitutiva (las reglas que definen la práctica, las agencias e instituciones y sus ámbitos de competencia) con la regulativa y valorativa del Derecho. Y, al momento de formular soluciones a los problemas actuales, situados entre la experiencia acumulada y el horizonte de expectativas, habrá que plantearse la cuestión relativa al grado en que los derechos de los estudiantes –y otros sujetos normativos– son efectivamente protegidos por el marco constitucional y legal vigente, y qué garantías son todavía requeridas para ello.

Así, este estudio identifica, para cada época, las normas básicas que definen, autorizan, delimitan y hacen posible la práctica institucional que es objeto de nuestro estudio. En seguida, analiza e intenta describir sistemáticamente el conjunto de normas e instituciones creadas para impulsar, orientar y ordenar el desarrollo de esa práctica en función de determinados objetivos políticos. Además, describe el contexto y la forma en que las autoridades, otros actores políticos relevantes, los juristas y “expertos” concibieron e interpretaron ese conjunto de normas.

En lo que toca al Derecho vigente no se limita meramente a describir, pues para explicar una práctica social compleja hay que preguntarse cuál es su propósito o función, las razones (principios) que la justifican y si funciona o no acorde con ellos (Atienza y Ruiz Manero, 2007: 22). Tampoco se puede hacer referencia a fines y medios sin evaluar la idoneidad y proporcionalidad de los medios para alcanzar los fines (en eso consiste la técnica de ponderación: Alexy, 2007a y 2007b).

La investigación acerca del fenómeno jurídico –de un sector del mismo– se vuelve “intelectualmente sofisticada y socialmente relevante” (Nino 1993) cuando intenta evaluar críticamente las distintas interpretaciones y seleccionar, para reconstruir la práctica, aquella que presenta el objeto “en su mejor luz” (Dworkin 2005). En este sentido, adhiero a una ideología “dinámica” de la interpretación jurídica,xxviii que procura armonizar e integrar, de la manera más coherente posible, principios, directrices y reglas, de modo que sirvan para explicar, orientar o controlar (criticar) la labor de los órganos creadores o aplicadores del Derecho, derivando –si fuera necesario– nuevos principios o estándares para justificar las normas promulgadas y para orientar la solución de los casos no resueltos por ellas.

c) Libertad de enseñanza, autonomía y la Constitución del sistema de educación superior

Para asegurar su “objetividad” o neutralidad política, una empresa teórica procura describir un objeto, lo que en el caso del Derecho se traduciría en describir el “contenido de significado de los términos normativos” o la “interpretación vigente”; pero también es cierto que la “doctrina” suele tratar de “modelar el Derecho” proponiendo un contenido de significado y “construyendo” normas nuevas (Guastini, 2016: 365-371). Esto es especialmente frecuente en materia constitucional, en que parte de la tarea consiste en determinar el “contenido esencial” de los derechos y libertades fundamentales y solucionar los conflictos que surgen entre ellos. Por ende, resulta natural que tratemos de responder la pregunta: ¿Qué significa tener un derecho o una libertad fundamental?

En un trabajo clásico que sigue siendo útil para explicar el concepto de “derechos”, Hohfeld (1913; 1917) estableció un conjunto de posiciones básicas y sus correlacionadas, con las cuales puede expresarse toda relación jurídica entre dos (o más) sujetos. Distingue: la “pretensión” (derecho en sentido estricto), cuyo correlativo es el “deber” de otro(s) de realizar una cierta conducta o abstenerse de ella; la libertad “privilegio”, cuyo objeto es un acto propio, por lo que es lo opuesto a un deber y su correlativo es un “no-derecho” de otro(s); la “potestad”, que expresa la facultad de quien puede operar un cambio en la relación jurídica y tiene como correlativo la “sujeción” de otro(s) a dicha potestad; y, finalmente, la “inmunidad”, correlativa a “incompetencia” y negación de una sujeción.

Algunas lecturas de Hohfeld han sugerido que un acto es libre cuando se encuentra fuera de las normas jurídicas o es “jurídicamente indiferente”; la esfera de la libertad –igual que la de la inmunidad– estaría definida negativamente como “todo aquello que no es objeto de relación jurídica” (Ross 2006: 203-204). La libertad y la inmunidad serían, según esta lectura, conceptos no dependientes de normas jurídicas.xxix Las libertades mencionadas en la Constitución (libertad religiosa, libertad de prensa, etc.) servirían para establecer excepciones a un deber o delimitar la competencia (potestad) del legislador.

Frente al poder estatal una libertad, o sirve para marcar el límite de lo jurídico –de la autoridad en el sentido de Raz– o bien se refiere a actos irrelevantes cuya inclusión en textos jurídicos no tendría ningún efecto jurídico concreto. Estaríamos frente a normas meramente declarativas (una promesa que el legislador se hace a sí mismo y que puede cumplir o no, a su antojo), salvo que exista un órgano autorizado para declarar la nulidad del acto que la vulnere. Ahora bien, el reconocimiento explícito de la libertad como un valor produce normalmente efectos institucionales relevantes, más allá de marcar un límite a la competencia del legislador cuya transgresión podría ser “sancionada” con nulidad.xxx Así, la libertad de enseñanza fue reconocida constitucionalmente en Chile en 1874, mucho antes de que comenzara a operar en nuestro país la revisión judicial de las leyes. Hasta ese momento, como se estudiará en el Capítulo 2, la doctrina estima que la Constitución de 1833 consagraba el “Estado docente” (Serrano 1994; Labarca 1939); no obstante, como resultado de ese cambio constitucional el sistema educativo chileno giró hacia un sistema mixto, con predominio estatal pero con presencia creciente del sector privado, el que pudo acceder, incluso, al financiamiento público (Peña, 2016: 10-17). La tesis de la irrelevancia de las declaraciones constitucionales de “libertad” resulta ser, en este caso al menos, falsa.