José Julio León Reyes - Derecho y política de la educación superior chilena

Tampoco se han escrito –cabe señalarlo– muchos trabajos que aborden, para un sector específico del ordenamiento jurídico, las relaciones entre el debate político, el contenido del Derecho y la evolución de la sociedad en ese ámbito.xv

No será esta, conviene subrayarlo, una investigación de “dogmática jurídica”xvi ni de historia del Derecho en sentido tradicional,xvii sino de evolución institucional de la ES chilena.xviii El objeto de estudio es el Derecho (conjunto de normas) de la ES chilena en perspectiva histórica y social. Por ello, el método incluye pero no se limita al análisis de textos legales. Se hará más bien un ejercicio de interpretación jurídico-política, en cuanto se abordará el tópico del derecho a la educación superior (y la libertad de enseñanza) en el contexto constitucional chileno, incorporando el análisis histórico (de períodos largos), con miras a: i) desentrañar los contenidos de significado del derecho a la educación y la libertad de enseñanza según la forma en que dichas expresiones han sido usadas en distintas etapas constitucionales; ii) revisar si existe alguna tendencia (evolución) en el uso de estos conceptos; iii) identificar los elementos de continuidad y cambio y, finalmente, iv) relacionar el debate político y sus circunstancias con la configuración del discurso jurídico constitucional. Se trata, en tal sentido, de vincular el estudio de las fuentes formales (las que el propio orden jurídico reconoce como métodos de producción de normas) con el de las fuentes materiales (los factores extrajurídicos: sociales, políticos, económicos y culturales) que explican el surgimiento y contenido de las normas jurídicas) del derecho educacional chileno.

Esto contribuirá a subsanar la escasez de estudios políticos sobre ES –con base empírica– detectada por Levy. Los hechos a examinar, aquí, son de dos tipos: Primero, hechos institucionales o decisiones adoptadas en ejercicio de una competencia por autoridades políticas, con consecuencias normativas (regulativas) para los componentes del SES chileno (fuentes formales); y segundo, la evolución real del sistema, con datos “duros” de número de IES, matrícula, financiamiento, el grado de injerencia de la política gubernamental en la fisonomía del sistema y los discursos acerca de esa política. De esta forma se eludiría la crítica que el realismo jurídico suele formular al positivismo jurídico: ver el Derecho como un conjunto de textos emanados de una autoridad y olvidarse del “Derecho en acción”, es decir, las normas en tanto fenómenos sociales vividos y experimentados por una comunidad de personas.xix

El análisis de los hechos institucionales y los debates políticos nos mostrará, sorprendentemente, que lo que a veces se presenta como novedad o cambio no es sino la reedición de una antigua y no superada polémica. El tema de la reforma a la ES chilena, con el que comenzábamos esta introducción, es un tema de interés actual; pero un análisis con perspectiva de largo plazo, como el que ahora emprendemos, que estudia la configuración del sistema de educación superior en el cruce entre Derecho y Política, nos muestra claramente que los componentes que hoy parecen novedosos en el discurso jurídico y en el debate político (derecho social, gratuidad, lucro, superintendencia educativa, etc.) han estado presentes desde el inicio mismo de nuestro sistema educativo. La tensión entre derecho a la educación (y el rol del Estado) y libertad de enseñanza (la autonomía de las IES), al ser elementos constituyentes de la comunidad política, se manifiesta una y otra vez, con rótulos distintos. Una metáfora de Levy (1996) sugiere que la regulación oficial suele incurrir en el error de no considerar la “sustancia” académica, es decir, pretende “moldear las botellas, en lugar de fermentar el vino”. Pues bien, ocurre que las soluciones en boga (acreditación, financiamiento y rendición de cuentas), como indica Levy, versan siempre sobre el mismo tema: cómo mejorar la sustancia académica. Este trabajo nos ayudará a discernir cuándo se nos ofrece un “vino viejo, en botellas nuevas”.

Uno de los problemas usuales de la historiografía jurídico-política (Tarello 1995: 273-275) es el de la “periodización”. Pues bien, adoptando una terminología bastante extendida en teoría del Derecho, entendemos que un “orden jurídico estatal” –por ejemplo, el Derecho chileno– es la secuencia de órdenes jurídicos eficaces en un mismo territorio (Vilajosana, 1997: 19-24); donde “orden jurídico” equivale a un conjunto de normas que fundan su validez en una misma norma suprema (Kelsen, 2004). El orden jurídico cambia cada vez que cambia su norma suprema, por vía de “instauración constitucional”, como algo distinto de la mera reforma (Guastini 2016: 157-162).

Por eso, distingo en esta tesis cuatro grandes ciclos constitucionales, cada uno con consecuencias importantes para la política, estructura y fisonomía del SES chileno.

El primero corresponde al momento fundacional, el único en que prima el sector público de ES, bajo la vigencia de la Constitución chilena de 1833.

El segundo lo sucede a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1925, cuando se configura en Chile un sistema “mixto” de educación superior, con presencia de instituciones públicas y privadas.

El tercer ciclo ocurre durante el período de dictadura militar (1973-1990), cuando se efectúa una reforma global y “desde arriba” del SES chileno, favoreciendo la “tercera ola” de privatización, en la fórmula de Levy.

Finalmente, desde el 10 de marzo de 1990 hasta hoy, al compás de la agenda de los distintos gobiernos del nuevo período democrático, el sistema ha evolucionado otra vez a un esquema mixto, aunque sin alterar todavía las bases establecidas durante la dictadura (una transición inconclusa, ya que formalmente aún nos rige la Constitución de 1980).xx

Una división histórica presenta por último la ventaja de permitir una mayor objetividad, al menos para los tres órdenes jurídicos (tres primeros ciclos) que ya no son “Derecho vigente”. El problema teórico acerca de lo que el Derecho “es” y la concepción que del Derecho tiene quien lo estudia, en tanto participante de los discursos sobre el contenido del Derecho constitucional chileno referido al derecho a la educación y la libertad de enseñanza, se restringe al período en curso y se encuentra limitado por el denominado principio de “integridad” (Dworkin 2005: 165 y ss.). Será más difícil –si bien no imposible– para el intérprete que ha venido describiendo una práctica desde sus orígenes y en su trayectoria histórica, inventarse de pronto una nueva práctica acorde a sus preferencias.

III. ALGUNAS ACLARACIONES PREVIAS ACERCA DEL MARCO CONCEPTUAL

a) Del bajo poder explicativo de la categoría “neoliberal” para caracterizar a los sistemas de educación superior

Las expresiones “agenda” o “modelo neoliberal” se usan, en los contextos que nos interesan, para referirse a procesos o políticas públicas impulsados por agentes políticos, que tienden hacia la hegemonía del mercado en la producción y distribución del “bien educación”. Tales políticas se basan, según Tedesco (2012: 92-93), en la creencia de que mejorar la equidad y calidad educativas no depende de la actividad del Estado, sino de su retiro del sector, dado que el mercado asigna y distribuye mejor los recursos que la regulación estatal. Sus mecanismos típicos son la privatización y descentralización, el financiamiento de la demanda y la competencia entre establecimientos. Es decir, ciertas acciones políticas y sus propósitos son las que pueden calificarse de neoliberales; los rasgos generales de un sistema educativo, con todo, no suelen ser efecto de una ley o política pública determinada, sino de un complejo conjunto de factores que operan en tiempos largos.xxi