José Julio León Reyes - Derecho y política de la educación superior chilena

¿Qué significa, en el lenguaje jurídico y político de Chile, que la educación sea un derecho y qué connota específicamente el calificativo de “social”?; ¿Qué consecuencias prácticas para la política pública y las decisiones de los órganos del Estado con incidencia en la materia se siguen de esta concepción acerca del derecho a la educación?; y, con respecto a la educación superior (ES) chilena, ¿qué nuevos elementos deben agregarse y qué rasgos del actual estado de cosas deberían ser suprimidos o modificados para que pueda afirmarse, consistentemente, que nuestro sistema de ES ha abandonado la lógica del mercado (ha dejado de ser un bien de consumo accesible solo para quienes pueden pagarlo) y ha quedado garantizado como un derecho, en el marco de un régimen público?

Para muchos políticos, académicos y estudiantes se trataba de recuperar el ideal del “Estado docente”, que habría inspirado las políticas educativas de la República antes de Pinochet, y erradicar el “modelo de mercado”, que sería una herencia de la dictadura que gobernó el país durante casi 17 años, entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990. Después de todo, a pesar de la reciente reforma a la ES chilena (ley Nº 21.091, de 29 de mayo de 2018), todavía rige la ley Nº 18.962, una de las denominadas “leyes de amarre” del régimen militar que lleva precisamente la fecha del último día en que la Junta Militar ejerció el poder legislativo. Han transcurrido casi 30 años desde el retorno de la democracia y esa supuesta herencia sigue vigente. Más aún, tras cuatro años de un gobierno que se propuso operar una “retroexcavadora” para demoler “los cimientos anquilosados del modelo neoliberal de la dictadura”,iv nuestro sistema de ES sigue tan privatizado como antes. ¿Es esto a causa de los “cerrojos” constitucionales diseñados en 1980 que resguardan el “modelo neoliberal”? Esta hipótesis, la más extendida en nuestro medio,v no parece plausible y confrontarla será uno de los objetivos de esta tesis.

I. RELEVANCIA TEÓRICA Y EMPÍRICA DEL PRESENTE ESTUDIO

Uno de los mejores estudios comparados acerca de la relación entre el Estado y los sistemas de educación superior (SES) que pone especial énfasis en la dicotomía público/privada es el de Levy (1995). Dicho estudio resulta de especial interés, no solo porque analiza el caso chileno sino –en especial– porque incluye, de manera muy pertinente, la perspectiva histórica de largo plazo. Levy (1995: 151-155) formula dos tesis respecto del SES chileno que vale la pena revisar: una, en perspectiva histórica (diacrónica), plantea que “lo público” orientó la política por más de un siglo, en tanto que el proceso de privatización se ubicó en el centro de la escena por solo una década, la de 1980 (aunque se proyectó a las siguientes). Y dos, en perspectiva comparada (sincrónica), señala que Chile es un caso notable de homogeneidad de los sectores público y privado, por sus similitudes y por la falta de una clara división institucional entre ambos. Estas tesis se combinan, en el sentido que la homogeneidad fue impulsada primero por una “tradición estatista profundamente arraigada en Chile” y, después, los dos sectores “han sido empujados bruscamente” hacia lo privado, en términos de gobernanza, financiamiento y función del sistema. ¿Es este análisis una fiel descripción de la evolución del SES chileno? Si no lo fuera, considerando que Levy conoce bien la literatura chilena sobre el tema y sus fuentes documentales, ¿qué pudo haber causado su error en la interpretación de las mismas?

Conviene recordar que el propósito del estudio de Levy es explicar los orígenes y crecimiento de los dos sectores, el público y el privado, en términos de gobernanza (quién manda), financiamiento (quién paga) y función (qué intereses sirve). Parte de una primera etapa monopolizada por las universidades públicas para pasar, en épocas recientes, a un crecimiento desproporcionado de las IES privadas. Un gran acierto de Levy (1995: 43-44, 49) es entender la importancia de los estudios sobre ES para el debate político y plantear que los argumentos sobre la ES privada se sitúan en el contexto de debates más amplios sobre “lo público y lo privado”, esto es, acerca del rol del Estado y el de las organizaciones privadas. Por eso, Levy (1995: 44-46) organiza los argumentos alrededor de cuatro conceptos (o valores): libertad, que incluye autonomía institucional y libertad académica, así como fórmulas más o menos participativas de gobierno de las IES; (libertad de) elección de los estudiantes y sus familias, pero también de otros actores, como los académicos, administradores, donantes, etc.; equidad o igualdad de oportunidades, y efectividad en relación con los objetivos y metas (lo cual conlleva la pregunta por los mecanismos de coordinación, centralizados o descentralizados).

En otras palabras, la manera de configurar los SES dice mucho acerca de la Constitución política, social y económica de un Estado y las decisiones sobre la gobernanza, financiamiento y función de la ES tienen repercusiones en distintos ámbitos. Por eso su estudio debe integrar las perspectivas histórica, legal y política.

Aunque hemos comenzado hablando del presente de la ES en Chile, nuestro propósito es escudriñar su historia larga, la evolución institucional de este sector desde sus orígenes, integrando el análisis de “fuentes” historiográficas y legales así como los estudios sociales y políticos, a fin de alcanzar una mejor comprensión de los problemas que presenta. Y, si bien la presente investigación se centra en la evolución del sistema de educación superior chileno, este caso puede ser también de interés para el observador externo, por tres razones.

La primera es que si se traza un eje imaginario entre los dos modelos ideales en materia de enseñanza superior, que analizaremos en el Capítulo 1, Chile es hoy el país de la región que más se acerca al modelo de mercado:vi posee una alta diversificación y heterogeneidad institucional; elevados índices en la proporción de matrícula en IES privadas (sobre 84%) así como en la proporción del gasto privado (2/3 sobre el gasto total en ES); baja regulación, fiscalización y rendición de cuentas (la acreditación, por ejemplo, era voluntaria hasta mayo de 2019); se cobran aranceles relativamente altos, incluso en entidades públicas (OECD, 2017) y uno de los principales mecanismos de financiamiento de la ES es el crédito estudiantil, lo que redunda a su vez en altos niveles de endeudamiento de los estudiantes.

En segundo lugar, los indicadores que Chile exhibe, en términos comparados en la región (y relativos al tamaño e ingresos del país), son en general positivos: alta cobertura, equidad en el acceso de los sectores de menores ingresos, buenas tasas de graduación y empleabilidad; productividad científica; ubicación de universidades chilenas en rankings internacionales, etc. Pero mientras muchos países quieren introducir mecanismos de mercado en ES, Chile en los últimos años ha estado transitando en el sentido opuesto. ¿Cómo se generalizó la percepción de que nuestro sistema está en crisis y requería de una reforma estructural, para aumentar el control y la injerencia estatal en el sistema?

Por último, el reciente debate sobre la reforma de la educación superior en Chile nos ofrece también un buen caso de estudio acerca de la relación entre Derecho y Política. Si la educación se concibe como un derecho fundamental, ¿cuál es el límite de la decisión legislativa?, ¿qué rol cabe a los jueces en la garantía de este derecho? ¿Cuánto espacio asegura la Constitución para la libre decisión de las personas y la autonomía de las IES? Si la educación es un derecho social, ¿aplica en educación superior el principio de “no regresividad” que consagra el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)?vii