Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

– Führt eine Auslegung nicht weiter, ist auf das Rechtsregimeabzustellen, das für die betreffende Handlung maßgeblich ist. Eine Zulassung zu einer kommunalen öffentlichen Einrichtung ist nach der Zwei-Stufentheorie etwa dem öffentlichen Recht zuzuordnen, weil das Zulassungsrechtsverhältnis maßgeblich im Kommunalrecht (z. B. § 10 SächsGO) geregelt ist. Freilich lässt die Zwei-Stufentheorie für die zweite Stufe keine konkrete Aussage zu.

27Die Rechtsprechung hat sich keiner Theorie angeschlossen, sondern zieht im Bemühen um eine im Einzelfall sachgerechte Lösung jeweils eine oder kombiniert mehrere Abgrenzungstheorien heran. 45

Beispiel Hausverbot:

Fall 1a: 46Der Bundesminister für Verteidigung B verweigert einem aufdringlichen Lobbyisten L, der mit B über Rüstungsgeschäfte verhandeln möchte, Zugang zum Ministerium.

Fall 1b: 47Der Student S wird vom Kanzler der Universität des Hauses verwiesen, weil er Studentinnen belästigt hat.

Fall 1c:Punker P ist nicht Student der Universität, nutzt aber die sanitären Einrichtungen der Universität, um sich nach einer Nacht auf der Parkbank „aufzufrischen“. Auch er wird vom Kanzler der Universität des Hauses verwiesen.

Lösung Fall 1a bis 1c:Das Hausverbot kann auf die privatrechtlichen Vorschriften §§ 859, 903 und 1004 BGB gestützt werden. Möglich ist aber auch eine Anordnung auf der Grundlage öffentlich-rechtlicher Sachherrschaft. Ist das ausgesprochene Hausverbot nicht ausdrücklich auf eine bestimmte Rechtsgrundlage gestützt worden und scheidet auch eine weiterführende Interpretation der Willenserklärung aus, kommt es maßgeblich darauf an, welche Rechtsnormen die Rechtsbeziehungen der Beteiligten und damit das Hausverbot prägen. Im Fall 1a stellte das BVerwG auf den Zweck des Hausverbots ab. Dieses stehe in untrennbaren Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen und einem etwaigen Vertragsschluss über den Kauf von Rüstungsgütern. Obwohl Verteidigungsinteressen öffentlichen Zwecken dienten, würde ein Kaufvertrag auf privatrechtlicher Grundlage abgeschlossen werden, L und B würden sich „auf dem Boden des Zivilrechts bewegen“. Daher sei das Hausverbot privatrechtlicher Natur.

Denkbar ist es aber auch, auf den Zweck der öffentlichen Einrichtung abzustellen. Jedenfalls dann, wenn der Gebrauch der Einrichtung nicht ausschließlich außerhalb ihrer Zweckbestimmung erfolgt, ist zu prüfen, welche Rechtsnormen den bestimmungsgemäßen Gebrauch der Einrichtung durch den von dem Hausverbot Betroffenen regeln. 48Im Fall 1b ist zu berücksichtigen, dass der bestimmungsgemäße Gebrauch der Einrichtungen einer Hochschule durch den Studenten S dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, weil dieser als Hochschulangehöriger einen öffentlich-rechtlichen Anspruch aus dem Hochschulgesetz auf Benutzung der Universität hat, mit der Folge, dass diesem Anspruch nur durch ein öffentlich-rechtlich ausgestaltetes Benutzungsverbot (Hausverbot) wirksam begegnet werden kann.

P dagegen (Fall 1c) ist nicht Mitglied der Universität. Die Nutzung der Universität erfolgte außerhalb ihrer Zweckbestimmung. Öffentlich-rechtliche Beziehungen zwischen der Universität und P bestehen nicht; der bestimmungsgemäße Gebrauch ist in keiner Weise durch öffentlich-rechtliche Normen geprägt. Demgemäß wird dort vom privatrechtlichen Hausrecht Gebrauch gemacht.

Auch Teile der Literatur stellen auf den Zweck des Hausverbots ab; sie leiten diesen aber nicht aus den Umständen des Besuchs des Bürgers, sondern aus der Funktion des Hausverbots ab. Diese besteht regelmäßig darin, die Erfüllung der Aufgaben sicherzustellen, die der Einrichtung zugewiesen sind, mithin für einen störungsfreien Dienstbetrieb Sorge zu tragen. 49Demnach wäre das Hausverbot in allen Fällen öffentlich-rechtlich.

Beispiel Dienstfahrt:

Fall 2a: 50Amtsarzt A wird vom Landrat L aufgefordert, einen auswärtigen Termin wahrzunehmen. A benutzt seinen eigenen Pkw, was von L stets geduldet wurde, und verursacht einen Verkehrsunfall, durch den der Fahrradfahrer F getötet wird. Die Kinder des F verlangen von A Schadensersatz wegen ausbleibender Unterhaltszahlungen.

Fall 2b: 51Der auf einer Dienstfahrt befindliche Lkw des Landes L stößt mit einem Pkw, der von E gesteuert wird und in dem B mitfährt, zusammen, wobei sich B verletzt. B verlangt vom Land Schadensersatz. E und der Fahrer des Lkw haben den Unfall zu gleichen Teilen fahrlässig verursacht.

Lösung Fall 2a:Im Fall 2a könnte ein Amtshaftungsanspruch aus § 839 Abs. 1 BGB i. V. m. Art. 34 GG in Betracht kommen: Verletzt ein Beamter vorsätzlich oder fahrlässig die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so hat er dem Dritten den daraus entstehenden Schaden zu entrichten (§ 839 Abs. 1 S. 1 BGB). Allerdings leitet Art. 34 S. 1 GG diesen Anspruch auf den Staat über: „Verletzt jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so trifft die Verantwortlichkeit grundsätzlich den Staat oder die Körperschaft, in deren Dienst er steht.“ Dann besteht der Anspruch nicht gegenüber dem Beamten, sondern wird auf den betreffenden Verwaltungsträger (Rn. 385) übergeleitet.

Der BGH stellte in diesem Zusammenhang darauf ab, ob A in „Ausführung eines hoheitsrechtlichen Geschäfts“ unterwegs war. Das sei der Fall gewesen, weil der Landrat A gerufen hatte, A also im Rahmen seiner amtsärztlichen Betätigung gefahren sei. Dass A seinen eigenen Pkw benutzte, ist irrelevant, zumal L dies stets geduldet hatte. Folglich oblag A die Beachtung der Verkehrsregeln als Amtspflicht jedem anderen Verkehrsteilnehmer gegenüber. 52Den Amtshaftungsanspruch können die Kinder des F wegen Art. 34 S. 1 GG nicht gegenüber A, sondern nur gegenüber dem Land geltend machen. Diese Rechtsprechung ist kritisiert worden, weil sie dazu führt, dass ein Amtshaftungsanspruch aus § 839 Abs. 1 BGB i. V. m. Art. 34 S. 1 GG beim privatrechtlich handelnden Amtswalter gegen den Staat ausgeschlossen ist, obwohl es für den Geschädigten gleichgültig ist, ob er in „hoheitlicher“ oder „fiskalischer“ Mission geschädigt wird. 53In der Tat darf nicht diese Differenzierung maßgebend sein, weil § 839 Abs. 1 BGB und Art. 34 S. 1 GG darauf abstellen, ob der Schädiger „in Ausübung eines öffentlichen Amtes“ tätig wird. Das ist hier der Fall, weil A – ungeachtet hoheitlicher, verwaltungsprivatrechtlicher oder fiskalischer Tätigkeit – in seiner Funktion als Amtsarzt unterwegs war. Ein Schadensersatzanspruch aus § 823 Abs. 1 oder Abs. 2 BGB ist damit ausgeschlossen (a. A. die h. M., die auf §§ 823, 31 und 89 BGB für leitende Beamte in Organstellung und auf § 831 BGB für übrige Beamte ausweicht. 54). Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass eine Halterhaftung aus § 7 StVG und Fahrzeugführerhaftung aus § 18 StVG in Betracht kommt, weil diese Bestimmungen neben § 839 BGB Anwendung finden (Rn. 386). 55

Lösung Fall 2b:Das Amtshaftungsrecht enthält folgende bedeutsame Einschränkung: Nach § 839 Abs. 1 S. 2 BGB (i. V. m. Art. 34 S. 1 GG) kann der Verwaltungsträger im Fall einfacher Fahrlässigkeit des Beamten nur in Anspruch genommen werden, wenn der Verletzte nicht auf andere Weise Ersatz zu erlangen vermag. Diese Verweisungsklausel könnte L der B entgegenhalten: B könnte von E den vollen Schadensersatz verlangen, weil L und E der B als Gesamtschuldner haften. Doch schränkt der BGH § 839 Abs. 1 S. 2 BGB reduzierend ein: Im Straßenverkehr gelten die Rechte und Pflichten für alle Verkehrsteilnehmer gleich. Deshalb müsse der Grundsatz der haftungsrechtlichen Gleichbehandlung auch Vorrang gegenüber dem Verweisungsprivileg des § 839 Abs. 1 S. 2 BGBhaben. Das gilt jedenfalls, soweit der Amtsträger auf seiner Dienstfahrt keine Sonderrechte (§ 44 StVO [Blaulicht] oder § 35 StVO) in Anspruch nimmt.