Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

Kein Bereich zeigt das besser als die von O. Mayer geprägte Dogmatik des Verwaltungsakts, den er als „ein der Verwaltung zugehöriger obrigkeitlicher Ausspruch, der dem Untertanen im Einzelfall bestimmt, was für ihn Rechtens sein soll“, 62definiert hat. Noch heute ist der Verwaltungsakt der Zentralbegriff des Verwaltungsrechts. Zwar ist die „hoheitliche Maßnahme“ (vgl. § 35 S. 1 VwVfG) mit Kategorien des Konstitutionalismus von „Obrigkeit und Untertan“ verhaftet wie sie für einen durch Grundrechte verfassten freiheitlichen Rechtsstaat nicht mehr akzeptabel sind. 63Während Kompetenznormen dem Staat Eingriffsrechte zuweisen, beschränken die Grundrechte als Abwehrrechte staatliche Gewalt, womit die Grundlage komplexer Rechtsverhältnisse zwischen Staat und Bürger gelegt ist. Dennoch kann nicht geleugnet werden – und der Verwaltungsakt ist das beste Beispiel hierfür –, dass verwaltungsrechtliche Strukturen, Grundsätze und Rechtsinstitute offensichtlich verschiedenste Verfassungsordnungen überdauert haben. 64

Gleichwohl kann O. Mayer s Urteil über das Verhältnis von Verfassungs- und Verwaltungsrecht aktuell schon deshalb nicht unkorrigiert stehen gelassen werden, weil das Grundgesetz die Maßstabsbildung für das (einfache) Verwaltungsrecht vorgibt (Art. 1 Abs. 3; 20 Abs. 3 GG). Auch das Verwaltungsrecht, das mit dem Grundgesetz vereinbar sein und im Lichte des Grundgesetzes ausgelegt werden muss, ist nicht resistent gegenüber gesellschaftlichen Umwälzungen. Am bildlichsten wird das in Fritz Werners berühmten Beitrag über „ Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht“, 65in dem er sich gegen eine blinde Technizität des Verwaltungsrechts wendet. Freilich wird man O. Mayer den Vorwurf nicht machen können, er habe das Verwaltungsrecht vom Verfassungsrecht lösen wollen. Hier soll auch nur aufgezeigt werden, dass das Verwaltungsrecht – trotz aller Beständigkeit – der Verfassungsrechtsordnung nicht entrückt ist. Es ist ja das Verfassungsrecht, das die maßgebenden Strukturen des Verwaltungsrechts vorgibt.

30Aus dem Demokratieprinzip(Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) und dem Republikprinzip(Art. 20 Abs. 1 GG) folgt, dass alle Staatsgewalt stets dem Gemeinwohl verpflichtet ist. Die Verwaltung hat die „öffentlichen Interessen“ wahrzunehmen, keine Partikularinteressen. Die öffentlichen Interessen sind entweder durch die Verfassung – i. d. R. abstrakt – festgelegt (z. B. Art. 20a GG; Umwelt- und Tierschutz), durch Gesetze konkret vorgegeben (z. B. enthält § 35 Abs. 3 BauGB eine Reihe von öffentlichen Belangen, die einem Bauvorhaben im Außenbereich entgegenstehen) oder sie sind durch die Verwaltung näher zu bestimmen (vgl. § 1 Abs. 7 BauGB, wonach bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, mithin im Einzelfall zu bestimmen sind). Auch die Durchsetzung subjektiver Rechte (Rn. 73 ff.) kann dem Gemeinwohl dienlich sein (z. B. Auskunftspflicht über Umweltinformationen nach UIG).

31Aus dem Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes(Art. 20 Abs. 3 GG) ergibt sich die verfassungsrechtliche Verpflichtung der Verwaltung, das einschlägige Gesetz anzuwenden (Anwendungsgebot) und das Verbot, von der gesetzlichen Regelung abzuweichen (Abweichungsverbot).

32Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes(Art. 20 Abs. 3 GG) ist in zwei Varianten ausgeprägt. Als grundrechtlicher Gesetzesvorbehalt fordert er, dass nicht nur jeder Eingriff in Freiheit und Eigentum der Bürger einer gesetzlichen Grundlage bedarf; unter Zugrundelegung der Wesentlichkeitslehre verlangt das BVerfG eine gesetzliche Grundlage für jegliches grundrechtswesentliche Verwaltungshandeln. 66Der institutionelle Gesetzesvorbehalt verlangt eine gesetzliche Grundlage für wichtige Organisationsentscheidungen (Rn. 58).

Mit der Wesentlichkeitslehre hat die Unterscheidung in Eingriffs- und Leistungsverwaltung erheblich an dogmatischer Bedeutung verloren. Eingriffe der Verwaltung unterliegen stets dem Gesetzesvorbehalt, Leistungen der Verwaltung tun dies, soweit sie grundrechtsrelevant sind.

Ohnehin ist zu bezweifeln, ob eine trennscharfe Unterscheidung möglich ist: Die Subvention an ein Unternehmen stellt für dieses eine Leistung, für den Konkurrenten womöglich eine Belastung, vielleicht auch einen Eingriff in seine Wettbewerbsfreiheit (str., Art. 2 Abs. 1 bzw. 12 Abs. 1 GG) dar. Zudem kann etwa eine Leistung durchaus auch von bestimmten Voraussetzungen abhängig gemacht werden (z. B. Erteilung einer Baugenehmigung mit der Auflage, Stellplätze zu errichten). Dennoch ist die Unterscheidung in Eingriff und Leistung sinnvoll, weil sie eine grundlegende Reflexion der Relevanz der Verwaltungstätigkeit für private Interessen erfordert. Mit der Belastung oder Begünstigung können unterschiedliche Rechtsfolgen verbunden sein (z. B. bei Rücknahme oder Widerruf von Verwaltungsakten, §§ 48, 49 VwVfG).

33Eine Unterscheidung in gesetzesabhängigeund gesetzesfreie Verwaltung 67ist zumindest missverständlich, denn „gesetzesfrei“ ist die Verwaltung nie – das ist ja Kernaussage des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Mit gesetzesabhängiger (besser: gesetzesvollziehender) Verwaltung ist aber jene Verwaltungstätigkeit gemeint, durch die konkrete gesetzliche Handlungsverpflichtungen ausgeführt oder gesetzliche Aufträge erfüllt werden, etwa wenn die Stadt als Gewerbeaufsichtsbehörde einem unzuverlässigen Gewerbetreibenden die Ausübung seines Gewerbes untersagt (§ 35 GewO). Als „gesetzesfrei“ mag man dagegen den Fall beurteilen, in dem die Stadtverwaltung ein Stadtteilfest organisiert und durchführt. Dabei ist sie selbstverständlich an die bestehenden Gesetze gebunden (z. B. lärmschutzrechtliche, bauaufsichtliche, gewerberechtliche Bestimmungen), sie kann das Fest aber auf eigene Initiative und in eigener Gestaltung ausrichten, vollzieht also kein Gesetz.

34Die Verwaltung ist gemäß Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechtegebunden. Die Bestimmung gilt sowohl für die Verwaltung des Bundes als auch für die der Länder. Entgegen dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 3 GG binden die Grundrechte nicht nur die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht, sondern die staatliche Gewalt in allen ihren Äußerungen. Daher ist auch der privatrechtlich handelnde Staat nicht von den Grundrechten entbunden. Er kann sich nicht, wie der Bürger, auf Privatautonomie berufen. Die Funktion einer Koordination privatrechtlicher Handlungsinstrumente mit dem öffentlich-rechtlichen Steuerungsanspruch erfolgt dogmatisch durch das Verwaltungsprivatrecht (Rn. 291 ff.).

Die Grundrechtsbindung der Verwaltung betrifft sechs Dimensionen:

– die Grundrechte als Abwehrrechte: Eingriffe der Verwaltung in Rechte der Bürger bedürfen nicht nur einer gesetzlichen Grundlage, sondern sind insbesondere an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebunden, d. h. sie müssen geeignet, erforderlich und angemessen sein. 68Diese Abwehrfunktion gegen übermäßige Staatseingriffe in Individualrechte darf für die Strukturbildung des Verwaltungsrechts nicht unterschätzt werden. Verwaltungsrechtliche Ansprüche auf Verhinderung verwaltungsrechtlicher Maßnahmen oder auf Wiederherstellung eines durch fehlerhaften Verwaltungsvollzug geschaffenen Zustands, die ungeschriebenen und erst durch Rechtsfortbildung entwickelten Rechtsinstitute des Unterlassungs- und Folgenbeseitigungsanspruchs, Rechtsschutz- und Entschädigungsansprüche haben hier ihre dogmatische Grundlage.