Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

Vgl. ferner zum Rechtsträgerprinzip auch § 80 Abs. 1 S. 1 VwVfG, wonach die Erstattung von Kosten bei erfolgreichem Widerspruch dem Rechtsträger der Behörde obliegt, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat.

46§ 1 Abs. 4 VwVfG definiert Behörde im Sinne des VwVfG als jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Die Legaldefinition ist nicht gelungen, weil – wie dargelegt – der Begriff der öffentlichen Verwaltung zu unscharf ist. Zudem ist der Begriff der „Stelle“ unpräzise. Das BVerfG definiert Behörde als eine „in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordnete, organisatorische Einheit von Personen und sächlichen Mitteln, die mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität für die Erreichung der Zwecke des Staates oder von ihm geförderter Zwecke tätig zu sein“. 6Ähnlich bestimmt das OVG Münster Behörden i. S. d. Verwaltungsprozessrechts (vgl. § 61 Nr. 3 VwGO) als „Stellen, die durch organisationsrechtliche Rechtssätze gebildet, vom Wechsel ihrer Amtsinhaber unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung berufen sind, unter eigenem Namen für den Staat oder einen anderen Träger öffentlicher Verwaltung Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen“. 7

Eine Behörde setzt somit eine Organisationseinheit(in diesem Sinne „Stelle“) voraus. 8Erforderlich ist eine gewisse Selbständigkeit, die sich in einer eigenen Leitung und einer eigenen Zuständigkeit äußert. Die Behörde muss nicht mit einem Verwaltungsträger zusammenfallen. So sind z. B. das Bundesamt für Güterverkehr und das Statistische Bundesamt zwei verschiedene Behörden eines Verwaltungsträgers (Bund).

Keine eigenen Behörden, sondern weitere Unterorganisationseinheitensind Abteilungen, Dezernate, Referate, Dienststellen oder Projektgruppen. Beauftragtekönnen eine eigene Behörde sein, wenn sie eine eigene „Stelle“ bilden, die gegenüber anderen Organen organisatorisch abgegrenzt ist.

Beispiel: § 35 Abs. 1 S. 1 Stasi-UnterlG

„Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik ist eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde.“

Eine eigenständige Behörde ist z. B. der Wehrbeauftragte des Bundestages (Art. 45b GG).

Nicht einfach ist die Abgrenzung zu öffentlichen Unternehmen, weil auch dieser Begriff nicht legaldefiniert ist. Schon der Begriff „Unternehmen“ ist – wie der Infinitiv „unternehmen“ offenbart – weit und wenig aussagekräftig. Betrachtet man die (wirtschaftliche) Betätigung der öffentlichen Hand und vergleicht sie mit derjenigen privater Unternehmer, so wird deutlich, dass „Unternehmen“ und „Behörde“ nicht unbedingt Komplementärbegriffe sein müssen. Der Fiskus soll ja die Verkörperung des privatrechtlich handelnden Staates sein (Rn. 299). Öffentlich sind die Unternehmen, die von der öffentlichen Hand beherrscht werden, weil diese z. B. das Eigentum an dem Unternehmen hält, oder durch Gesetz oder gesellschaftsrechtliche Instrumente (Stimmrechte, Aufsichtsratsmandate etc.) das Unternehmen steuern kann. 9

47Von der Behörde zu unterscheiden ist das Amt. Im organisationsrechtlichen Sinnekann das Amt eine Untereinheit einer Behörde sein (z. B. das Ordnungsamt oder das Sozialamt einer Gemeinde). Allerdings wird der Begriff „Amt“ auch als Synonym für Behörde verwendet (z. B. als Bundesamt oder Landesamt, die eigene Behörden sind).

Amt ist ferner ein dienstrechtlicher Begriff. Eine natürliche Person, die ein Amt innehat, bezeichnet man als Amtswalter. Unterschieden werden ferner das Amt im statusrechtlichen, das Amt im abstrakt-funktionalen und das Amt im konkret-funktionalen Sinne. Das Amt im statusrechtlichenSinne bestimmt die Rechtsstellung des Beamten (z. B. Ministerialdirigent oder Oberregierungsrat des Bundes), das Amt im abstrakt-funktionalen Sinnebeschreibt seinen möglichen Aufgabenkreis (z. B. Beamter beim Bundesbeschaffungsamt), und das Amt im konkret-funktionalenSinne bezieht sich auf den konkreten, vom Amtswalter besetzten Dienstposten (z. B. Frauenbeauftragte im Bundesministerium für Verteidigung).

Beispiel: Der Verwaltungsgliederungsplanenthält eine Übersicht über die Gliederung der öffentlichen Verwaltung, er besagt mithin, wie diese organisiert ist. Der Begriff Amt wird in folgender beispielhaften Übersicht organisationsrechtlich verstanden.

48Als Organ wird die Funktionseinheitverstanden, die eine Verwaltungseinheit handlungsfähig macht. Das Organ ist ein Werkzeug der betreffenden Verwaltungseinheit. Die Verwaltung handelt durch Organe, d. h. durch Untergliederungen, deren Handlungen der betreffenden Verwaltungseinheit zugerechnet werden. 10Der Organwalter ist die natürliche Person der funktionellen Einrichtung Organ. Das Organ ist unabhängig vom Wechsel seiner Organwalter; es ist i. d. R. nicht außenrechtsfähig.

Beispiel: Der Bürgermeister ist ein Organ der Gemeinde.

Bei einer Organleihewird das Organ eines Rechtsträgers ermächtigt und beauftragt, einen Aufgabenbereich eines anderen Rechtsträgers wahrzunehmen. Das Organ des Verleihers wird als Organ des Entleihers tätig, dessen Weisungen es unterworfen ist und dem die von diesem Organ getroffenen Maßnahmen und Entscheidungen zugerechnet werden. 11Die Organleihe stellt eine besondere Form der Amtshilfe dar, ist aber nicht auf Einzelfälle beschränkt.

Beispiel: Im Nachklang der Unterscheidung von Selbstverwaltungsangelegenheiten und Auftragsangelegenheiten 12weisen einige Bundesländer dem Landratsamt eine Doppelstellung als Organ des Landkreises und als untere staatliche Verwaltungsbehörde 13zu. Bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben ist das Landratsamt damit in die Landesverwaltung korporiert (echte Organleihe). 14Die Zurechnung seines Handelns endet deshalb – soweit dabei Landesbedienstete tätig werden, auch haftungsrechtlich – bei der einschlägigen staatlichen Gebietskörperschaft (Bundesland). 15

49Im Bundesstaat müssen die Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern aufgeteilt werden. Art. 30 GG regelt als Grundsatznorm, dass die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Daraus folgt zunächst, dass Landesgesetze von Landesbehörden vollzogen werden. Wie aber Art. 83 GG und Art. 84 GG zeigen, führen die Länder auch die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Besondere Regelungen für die Bundesauftragsverwaltung finden sich in Art. 85 GG; die bundeseigene Verwaltung ist vor allem in Art. 86 f. GG geregelt.