Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

Diese Rechtsprechung hat das BVerfG jedoch korrigiert: Den Grundsätzen, die in Art. 30 und Art. 83 GG ihren Niederschlag gefunden haben, entspricht es, die Regelung dieser Einwirkungsmöglichkeit strikt auszulegen. Denn würde für den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften von vornherein auf die Zustimmung des Bundesrates verzichtet, so wäre der Schutz der Länderhoheit im Bereich ihrer Verwaltung gegenüber dem in Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG vorgegebenen Niveau gemindert. Wird nämlich das Erfordernis einer Zustimmung des Bundesrates zu dem Gesetz beschränkt, indem ein einzelnes Bundesministerium ermächtigt wird, allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, so haben die Länder keine Möglichkeit mehr, auf die damit verbundene nähere Ausgestaltung ihrer Wahrnehmungskompetenz über den Bundesrat einzuwirken. Der Bundesrat würde praktisch eine Blankettermächtigung erteilen, nämlich ohne Kenntnis und Bestimmung des konkreten Inhalts künftiger allgemeiner Verwaltungsvorschriften. 22

Die Begründung überzeugt, soweit die Zustimmung des Bundesrates auf das Ermächtigungsgesetz bezogen wird. Sie überzeugt hingegen nicht, was den Ermächtigungsadressaten betrifft. Denn vor dem Sinn und Zweck des Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG, der auf das Bund-/Länder-Verhältnis bezogen ist, ist es irrelevant, ob die Bundesregierung oder ein Bundesminister die Verwaltungsvorschriften erlassen hat. Insoweit enthält Art. 85 Abs. 2 GG kein Verbot, durch Zustimmungsgesetz einen Ressortminister zum Erlass von allgemeinen Ver­waltungsvorschriften zu ermächtigen, sofern dabei der Vorbehalt einer weiteren Zustimmung des Bundesrats besteht.

52Führt der Bund die Gesetze unmittelbar oder mittelbar durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts selbst aus, spricht man von bundeseigener Verwaltung (Art. 86 GG). Die Gegenstände der bundeseigenen Verwaltung sind in den Art. 87 ff. GG taxativ benannt. Diese sind der Auswärtige Dienst, die Bundesfinanzverwaltung, die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schifffahrt und bestimmte Bundessicherheitsbehörden, wie z. B. der Bundesgrenzschutz (heute: Bundespolizei) und Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen, ferner die Sozialversicherung (Art. 87 GG). Art. 87a und b GG betreffen die Streitkräfte und die Bundeswehrverwaltung, Art. 87d GG die Luftverkehrsverwaltung, Art. 87e die Eisenbahnverkehrsverwaltung, Art. 87f GG die Verwaltung des Post- und Telekommunikationswesens, Art. 88 GG die Bundesbank, Art. 89 GG die Bundeswasserstraßen und Art. 90 Abs. 4 GG fakultativ die Bundesfernverkehrsstraßen.

Zu beachten ist, dass dem Bund über Art. 87 Abs. 3 GG ein beschränktes Recht zur Errichtung weiterer Behörden zukommt. Nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG können für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, selbstständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden. Erwachsen dem Bund auf Gebieten, für die ihm die Gesetzgebung zusteht, neue Aufgaben, so können nach Art. 87 Abs. 3 S. 2 GG bei dringendem Bedarf bundeseigene Mittel- und Unterbehörden mit Zustimmung des Bundesrates und der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages errichtet werden.

In der Tat hat der Bund insbesondere von der Kompetenz des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG regen Gebrauch gemacht und eine Vielzahl von Bundesämtern gegründet.

Beispiel: Kraftfahrt-Bundesamt, Luftfahrt-Bundesamt, Physikalisch-Technische Bundesanstalt, Statistisches Bundesamt, Umweltbundesamt.

53Schließlich gibt es ungeschriebene Verwaltungszuständigkeiten des Bundes. Eine Bundeskompetenz kraft Natur der Sachekommt in Betracht vor allem bei Aufgaben, die sich auf das Bundesgebiet als Ganzes erstrecken, oder bei internationalen Aufgaben, z. B. aus Gründen der gesamtstaatlichen oder nationalen Repräsentation oder der gesamtstaatlichen Wirtschaftsförderung. Wie bei den Gesetzgebungskompetenzen gibt es auch eine Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nur ausgefüllt werden kann, sofern ein Übergreifen des Bundes in eine Materie der Länder erfolgt und dies unerlässliche Voraussetzung hierfür ist. 23Eine Annexkompetenzliegt vor, wenn das Übergreifen des Bundes in die Kompetenz der Länder uneinheitlichen und unselbstständigen Hilfsmaterien geschuldet ist. 24

54Unter „Mischverwaltung“ werden sämtliche organisatorischen und funktionellen Verflechtungender Verwaltung von Bund und Ländern zusammengefasst. Mithin ist jede Verwaltungstätigkeit Mischverwaltung, bei der die sachlichen Entscheidungen in einem irgendwie gearteten Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden getroffen werden. 25Bei dieser abstrakten Begriffsbestimmung ist eine Mischverwaltung nicht an sich unzulässig. So ist die Bundesauftragsverwaltung ja eine Form der Zusammenwirkung von Bund und Ländern, Art. 91a und b GG lassen die gemeinsame Erfüllung von Aufgaben sogar ausdrücklich zu (Gemeinschaftsaufgaben). Eine besondere Form der Mischverwaltung ist in Art. 108 GG für die Finanzverwaltung geregelt: 26Die Oberfinanzdirektionen sind gemeinsame Mittelbehörden (Rn. 60) der Bundes- und Landesverwaltungen (Art. 108 Abs. 4 GG i. V. m. FVG), ihre Leiter werden im Einvernehmen mit den Landesregierungen bzw. der Bundesregierung bestellt (Art. 108 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 3 GG) („janusköpfiger Oberfinanzpräsident“) 27. Schließlich verpflichtet Art. 35 GG Bund und Länder zur Amtshilfe (Rn. 196), die freilich nur auf Ausnahmefälle beschränkt sein kann.

Eine darüber hinaus gehende Kooperation von Bundes- und Landesbehördenkann durchaus sinnvoll, gar erforderlich sein, doch muss vermieden werden, dass dadurch Verantwortungszusammenhänge verwischt werden. Eine intransparente Verflechtung würde weder mit dem Demokratieprinzip noch mit dem Bundesstaatsprinzip in Einklang stehen. Denn in einer Demokratie muss jede Ausübung von Staatsgewalt auf das Staatsvolk – in Bund oder Land – eindeutig zurückgeführt werden können, damit der betreffende Entscheidungsträger vor dem Volk Verantwortung übernehmen kann. Dies folgt für das Bund-/Länderverhältnis ferner aus Art. 30 GG, der eine klare Zuweisung der Staatsaufgaben auf Bund oder Länder regelt. Zudem besteht bei weitreichenden Einflussnahmen des Bundes auf die Länder die Gefahr, dass ihre Eigenstaatlichkeit untergraben werden kann. 28Intransparenten Verflechtungen der Verwaltungen von Bund und Ländern ist daher zu begegnen. 29

Insoweit überzeugt es, wenn das BVerfG die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern in den Art. 83 ff. GG als erschöpfend geregeltund grundsätzlich als nicht abdingbares Recht versteht. Das Grundgesetz geht vom Grundsatz „eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung“ aus. 30Von diesem Grundsatz kann nur bei Vorliegen eines besonderen sachlichen Grundes und nur hinsichtlich einer eng umgrenzten Verwaltungsmaterie abgewichen werden.

Ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden in dem Sinne, dass Bundesbehörden außerhalb verfassungsrechtlicher Organisationsentscheidungen (z. B. Art. 85 Abs. 3 GG) Landesbehörden Weisungen erteilen können oder Entscheidungen von Behörden des einen Verwaltungsträgers von der Zustimmung des jeweils anderen Behördenträgers abhängig gemacht werden, ist demnach grundsätzlich unzulässig. 31Zulässig ist eine Kooperation, wenn lediglich unverbindliche Absprachen getroffen werden.

Beispiel:Das Gemeinsame Melde- und Lagezentrum von Bund und Ländern (GMLZ) nimmt zwar Aufgaben wahr, die Bund und Ländern zugutekommen, letztlich handelt es sich aber um die Einrichtung einer Bundesbehörde mit den Aufgaben der Beobachtung und Koordinierung. Aufgaben des Zentrums sind: Lagebeobachtung, Entgegennahme, Beschaffung, Analyse, Verarbeitung, Koordinierung, Weitergabe und Austausch von Meldungen und Informationen sowie die Prognose von Schadensentwicklungen im Ereignisfall. Darüber hinaus führt das GMLZ länderübergreifende Recherchen durch und vermittelt die Ergebnisse an die Bedarfsträger. Das GMLZ ist beim Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe eingerichtet.