Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

Auf Bundesebene kann es keine allgemeinen Behörden geben, weil die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben grundsätzlich bei den Ländern liegt (Art. 30 GG).

61 c) Die Körperschaft: Grundtypus einer als Personenmehrheit organisierten Verwaltungseinrichtung.Das Gesetz definiert den Begriff der Körperschaft nicht allgemein, sondern belegt ihn mit zum Teil unterschiedlichem Inhalt. In Art. 34 GG ist „Körperschaft“ als Oberbegriff über Organisationsformen juristischer Personen gemeint, in Art. 59 Abs. 2 GG sind die für die Bundesgesetzgebung zuständigen Organe angesprochen. Im Organisationsrecht wird unter Körperschaft eine mitgliedschaftlichverfasste, vom Wechsel ihrer Mitglieder unabhängig bestehende Organisation verstanden. Demzufolge gibt es privatrechtliche Körperschaften (z. B. eingetragener Verein, Aktiengesellschaft, Gesellschaft mit beschränkter Haftung) und Körperschaften des öffentlichen Rechts. Zum Teil wird auch die Rechtsfähigkeit als Begriffsmerkmal der Körperschaft genannt. 43

Vier Körperschaftstypen lassen sich unterscheiden:

Die Personalkörperschaft, bei der sich die Mitgliedschaft an bestimmte Eigenschaften natürlicher oder juristischer Personen knüpft. Personalkörperschaften sind z. B. Berufskam­mern, Ärztekammern oder Rechtsanwaltskammern, aber auch Universitäten und Fachhochschulen:

Beispiel: § 2 Abs. 1 IHKG

Zur Industrie- und Handelskammer gehören, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind, natürliche Personen, Handelsgesellschaften, andere Personenmehrheiten und juristische Personen des privaten und des öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Industrie- und Handelskammer eine Betriebsstätte unterhalten (Kammerzugehörige).

Demgegenüber definiert sich die Mitgliedschaft in den Gebietskörperschaftendurch den Sitz oder Wohnsitz in einem Gebiet. Gebietskörperschaften sind die Kommunen (Gemeinde, Landkreise, ggf. Bezirke) aber auch Bund und Länder (die freilich nicht zur mittelbaren Verwaltung gehören).

Durch die Gebietsbezogenheit als Mitgliedskriterium sind die Kommunen grundlegende Einrichtungen im demokratischen Staatswesen:

Beispiel: § 1 Abs. 1 bis 3 SächsGO

(1) Die Gemeinde ist Grundlage und Glied des demokratischen Rechtsstaates.

(2) Die Gemeinde erfüllt ihre Aufgaben in bürgerschaftlicher Selbstverwaltung zum gemeinsamen Wohl aller Einwohner durch ihre von den Bürgern gewählten Organe sowie im Rahmen der Gesetze durch die Einwohner und Bürger unmittelbar.

(3) Die Gemeinde ist rechtsfähige Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts.

Kriterium für die Mitgliedschaft in einer Realkörperschaftist das Eigentums- oder ein sonstiges Nutzungsrecht.

Beispiel: § 9 Abs. 1 BJagdG

Die Eigentümer der Grundflächen, die zu einem gemeinschaftlichen Jagdbezirk gehören, bilden eine Jagdgenossenschaft. Eigentümer von Grundflächen, auf denen die Jagd nicht ausgeübt werden darf, gehören der Jagdgenossenschaft nicht an.

Bei Verbandskörperschaftenwiederum sind die Mitglieder überwiegend selbst juristische Personen z. B. Körperschaften. Eine Verbandskörperschaft ist z. B. der kommunale Zweckverband.

Beispiel: Art. 17 Abs. 1 BayKomZG

Gemeinden, Landkreise und Bezirke können sich zu einem Zweckverband (Freiverband) zusammenschließen und ihm einzelne Aufgaben oder alle mit einem bestimmten Zweck zusammenhängenden Aufgaben übertragen.

Bei dieser Kategorisierung handelt es sich indes nur um eine allgemeine Strukturierung, die Sonderfälle zulässt. So können Verbandskörperschaften z. B. ihren Mitgliederkreis auch für Dritte öffnen; stets ist die Körperschaft des öffentlichen Rechts aber dem Gemeinwohl verpflichtet. Eine besondere Form der Körperschaft des öffentlichen Rechts sind die Kirchen (vgl. Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 5 WRV).

Körperschaften der mittelbaren Staatsverwaltung kommt häufig das Recht der Selbstverwaltung (Rn. 65 ff.) zu. Das ist zwar nicht zwingend, aber in der begrenzten Abhängigkeit und Möglichkeit, bestimmte Angelegenheiten selbst zu regeln, liegt der Zweck von Einrichtungen, die nicht in die unmittelbare Staatsverwaltung eingegliedert sind. 44

Körperschaften des öffentlichen Rechts haben als juristische Personen eigene Organe. Da juristische Personen des öffentlichen Rechts in der Regel auf einer eigenen Rechtsgrundlage errichtet werden, und es ein allgemeines „Körperschaftserrichtungsgesetz“ nicht gibt, hat sich auch kein übergreifendes Organisationsrecht herausgebildet. In der Regel hat jede Körperschaft einen Vorstand, ein Präsidium oder eine Geschäftsführung, die exekutive Aufgaben wahrnimmt und die laufenden Geschäfte erledigt, eine Mitgliederversammlung oder eine Verbandsversammlung, die das Exekutivorgan bestellt und beaufsichtigt sowie grundlegende Entscheidungen zu treffen hat. Möglich ist ferner ein Beirat, der beratende Aufgaben hat.

Die Bildung und Errichtung rechtsfähiger Körperschaften des öffentlichen Rechts muss durch oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Aus dem institutionellen Gesetzesvorbehaltfolgt, dass bei einer Errichtung aufgrund eines Gesetzes die Anforderungen hinreichend bestimmt in der gesetzlichen Rechtsgrundlage geregelt sein müssen (z. B. für Zweckverbände, häufig steht die Errichtung unter Genehmigungsvorbehalt einer Aufsichtsbehörde; für die Auflösung im Insolvenzfall vgl. § 12 InsO). Gesetzlich festgelegt sein müssen die wahrzunehmenden Aufgaben, die Mitglieder (Mitgliederkreis, freiwillige oder Pflichtmitgliedschaft), grundlegende Regeln zu den Organen, deren Aufgaben und ihre Funktionsfähigkeit sowie die Frage der Aufsicht. Innerorganschaftliche Angelegenheiten werden in der Regel der Mitgliederversammlung zur Regelung durch Satzung überlassen.

Zwischen der Körperschaft und einem Mitglied besteht ein mitgliedschaftliches Rechtsver­hältnis. Grundlegend ist die Differenzierung in freiwillige Mitgliedschaft und Pflichtmitgliedschaft. Pflichtmitglieder sind etwa Studenten einer körperschaftlich verfassten Hochschule oder Angehörige von berufsständischen Kammern. Eine Pflichtmitgliedschaft stellt regelmäßig einen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG (nicht: Art. 9 Abs. 1 GG, dessen Schutzbereich nur Zusammenschlüsse zu privatrechtlichen Vereinigungen, nicht aber Zwangsvereinigungen in Körperschaften des öffentlich Rechts umfasst) dar und bedarf deshalb einer hinreichenden Rechtfertigung. Diese liegt i. d. R. in der Bedeutung, die der Organisierung der betreffenden Mitgliedergruppe in der Selbstverwaltungseinrichtung zugemessen wird.

62 d) Die Anstalt: Grundtypus einer als Sachgesamtheit organisierten Verwaltungseinrichtung.Grundlegend ist immer noch die Definition Otto Mayer s: „Die öffentliche Anstalt ist ein Bestand an Mitteln, sächlichen wie persönlichen, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen öffentlichen Zwecke dauernd zu dienen bestimmt ist.“ 45

Die Anstalt hat keine Mitglieder, sondern Benutzer. Damit ist sie flexibler als die Körperschaft, selbstständig und doch durch den Anstaltsträger einfacher zu steuern, insbesondere, wenn der Benutzerkreis nicht feststeht. Verglichen mit privatrechtlichen Organisationsformen ist sie häufig die geeignetere Rechtsform für die öffentliche Hand, weil sie eine angepasste Organisation zwischen öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, öffentlich-rechtlichen Handlungsformen, demokratischer Verantwortung und unternehmerischen Anforderungen zulässt. 46Dennoch greift die öffentliche Hand auch auf privatrechtliche Kapitalgesellschaftsformen zurück. Daher gibt es entsprechende Bemühungen einiger Länder, die Anstalt als Organisationsform wieder attraktiver zu machen (z. B. für das Kommunalunternehmen als besondere Anstalt des öffentlichen Rechts: Art. 89 ff. BayGO), 47bislang allerdings nur mit mäßigem Erfolg.