Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

55Ein besonderer Fall der gemeinsamen Verwaltung ist die Kooperation zweier oder mehrerer Länder. Das Grundgesetz regelt derartige Kooperationen nicht. Anders als bei einer Zusammenarbeit des Bundes mit den Ländern, ist die Kooperation der Länder untereinander nicht in gleichem Maße kritisch zu sehen, weil die Bundesstaatlichkeit Deutschlands nicht in Frage gestellt wird. Drei Kooperationsformen können unterschieden werden:

– die nicht formalisierte Kooperation (z. B.: die Konferenz der Innen- und Justizminister der Länder);

– die Kooperation der Länder über eine gemeinsame Einrichtung (z. B. die Stiftung für Hochschulzulassung). Länderübergreifende Verwaltungseinrichtungen werden durch Staatsvertrag errichtet;

– die mandatierte Kooperation, in der die Verwaltungsbehörde eines Landes die Verwaltung für ein anderes Land übernimmt. Mandat meint dabei die Betrauung einer Behörde mit der Wahrnehmung einer Aufgabe für einen fremden Verwaltungsträger unter dessen Verantwortung. Diese Betrauung wird regelmäßig durch Staatsvertrag erfolgen, wenn die Behörden eines Landes für ein anderes Land verbindliche Entscheidungen treffen sollen. Da durch ein Mandat gesetzliche Zuständigkeiten nicht verändert werden, sind auch Verwaltungsvereinbarungen möglich.

Beispiel:Die RiL 2000/9 (Seilbahn-RiL) 32verpflichtet die Mitgliedstaaten, Seilbahn­gesetze zu erlassen. Das Seilbahnrecht gehört zur Gesetzgebungskompetenz der Länder (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG nur für Schienenbahnen). Folglich mussten die Länder Seilbahngesetze erlassen. Dies betraf auch die norddeutschen Länder, obgleich es dort keine Seilbahnen gab. Später wurde in Lauenburg (Schleswig-Holstein) eine Seilbahn geplant. Das als Genehmigungsbehörde zuständige Ministerium für Wirtschaft und Verkehr hatte aber keine Prüfabteilung und bat deshalb die bayerischen Behörden um die Prüfung des Antrags. Um eine mandatierte Kooperation handelt es sich hierbei indes nur dann, wenn die bayerischen Behörden (für Schleswig-Holstein) die Genehmigung erteilen. Ist die Prüfung dagegen nur eine Vorarbeit, werden also bayerische Behörden gleichsam nur als Sachverständige tätig, liegt eine nicht formalisierte Kooperation vor.

– eine Delegation zwischen Ländern kommt selten vor. Eine Delegation ist die Übertragung der Aufgabe eines Organs (bzw. Verwaltungsträgers) auf ein anderes Organ (bzw. Verwaltungsträger). Der Delegierte nimmt die Aufgabe des Delegierenden als eigene Aufgabe wahr. Wegen der Zuständigkeitsveränderung bedarf es eines Gesetzes bzw. Staatsvertrags.

56Die EU hat eigene Verwaltungsbehörden, die die europäischen Gesetze selbst vollziehen ( direkter Vollzug): Das ist zunächst die Europäische Kommission als ein Unionsorgan (Art. 244 ff. AEUV). Diese Mammutbehörde (ca. 32.000 Kommissionsbedienstete) 33ist gegliedert in Generaldirektionen und diesen gleichgestellten Diensten, Direktionen und Referate.

In jüngerer Zeit forciert die Union den Ausbau der eigenen Verwaltungsorganisation durch den Aufbau von Agenturen. Agenturen der EU sind nicht mit den Unionsorganen (Rat, Parlament, Kommission etc.) zusammenhängende Einrichtungen des europäischen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie werden durch einen Rechtsakt des abgeleiteten Unionsrechts errichtet, in dem die technischen, wissenschaftlichen und administrativen Aufgaben der Agentur geregelt sind. 34Aktuell gibt es 46 Einrichtungen mit unterschiedlichen Bezeichnungen (Zentrum, Stiftung, Agentur, Amt, Beobachtungsstelle).

Beispiel:Europäische Umweltagentur, Europäische Agentur für Flugsicherheit, Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt, Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten.

57Hauptsächlich obliegt der Vollzug der europäischen Gesetze aber den Mitgliedstaaten ( indirekter VollzugRn. 37). Der Grundsatz der institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaatenbesagt, dass das Unionsrecht in den Bahnen des nationalen Rechts vollzogen wird, die erforderliche Organisation und das Verfahren mithin grundsätzlich in der Hand der Mitgliedstaaten liegt. Der Grundsatz schließt nicht aus, dass die Union den Mitgliedstaaten bestimmte Vorgaben zu Organisation und Vergaben macht.

Neben diesem zweigliedrigen Verwaltungssystem finden sich zunehmend auch kooperative Verwaltungsstrukturen zwischen Mitgliedstaaten, ggf. unter Einbindung der Union. Um die Zulassung von Dienstleistungen oder Produkten zu vereinfachen, gibt es etwa im Arzneimittelrecht ein Zulassungsverfahren, wonach ein Mitgliedstaat eine Referenzentscheidungtrifft und damit über die Zulassung des Medikaments in seinem Land entscheidet, woraufhin diese Entscheidung in den anderen Mitgliedstaaten anerkannt wird. 35Diese Anerkennungsentscheidungen erfordern zwar ebenfalls eine Prüfung des jeweiligen Mitgliedstaats, dieser hat seiner Entscheidung aber die Referenzentscheidung zugrunde zu legen. Außerdem ist sein Prüfungsspielraum beschränkt (er darf die Anerkennung nur versagen, wenn das Arzneimittel gesundheitsschädlich ist). Im Fall von Divergenzentscheidungen bestehen Abstimmungs- und Kooperationspflichten, ggf. unter Einbindung europäischer Organe.

Noch weiter geht die Verwaltungskooperation bei transnationalen Entscheidungeneines Mitgliedstaats. Die Entscheidung eines Mitgliedstaats über die Zulassung einer Freisetzung gentechnischer Organismen hat in der gesamten Union Gültigkeit. 36Dieses Verfahren ist indes nicht unbedingt effizienter und im Hinblick auf Bürgernähe und unter Rechtsschutzgesichtspunkten durchaus kritisch zu beurteilen. Denn der betreffende Bürger muss um Rechtschutz vor den Gerichten des Mitgliedstaats ersuchen, der den transnationalen Verwaltungsakt erlassen hat, und dabei nach dessen Rechtsregeln und in dessen Amtssprache vorgehen.

58Die Organisationsgewaltist die Befugnis, die organisatorischen Vorkehrungen zur Erledigung der Staatsaufgaben zu treffen. Zu unterscheiden ist zwischen der Bildung, der Errichtung und der Einrichtung einer Behörde. Die Begriffe werden im Schrifttum und selbst in den Verfassungen von Bund und Ländern nicht einheitlich verwendet. Hier wird von folgenden Definitionen ausgegangen:

Bildungeiner Behörde meint die abstrakte Festlegung, dass es bestimmte Behörden geben soll, wie etwa eine Bundesbehörde für Güterverkehr oder ein Landesamt für Statistik. Die Bildung betrifft den Aufbau und die Gliederung der Verwaltung.

Beispiel: Art. 97 S. 1 ThürVerf

„Zum Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung ist eine Landesbehörde einzurichten.“

Dagegen bedeutet die Errichtungeiner Behörde die konkrete Gründung der Behörde sowie deren Überführung und Auflösung. Freilich können Bildung und Errichtung auch in einem Gesetz zusammenfallen.

Einrichtungmeint die Festlegung der Aufgaben und Zuständigkeiten sowie die Ausstattung mit personellen und sachlichen Mitteln.

Die Organisationsgewalt ist zum Teil verfassungsrechtlich geregelt. So sehen einige Landesverfassungen einen Gesetzesvorbehalt für die Organisation der allgemeinen Landesverwaltung und Zuständigkeiten (z. B. Art. 77 Verf NRW) oder von Aufbau, räumlicher Gliederung und Zuständigkeiten (Art. 83 SächsVerf) vor.

Das Grundgesetz regelt in Art. 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG, dass die „Einrichtung“ von Behörden der Länder durch Bundesgesetz erfolgen kann, in Art. 87 Abs. 3 GG, dass die „ Errichtung“von Verwaltungsträgern und Behörden durch Gesetz zu erfolgen hat, und in Art. 89 Abs. 2 S. 2 GG, dass der Bund bestimmte Aufgaben der Bundeswasserstraßenverwaltung und der Schifffahrtverwaltung wahrzunehmen hat, die ihm durch Gesetz übertragen wurden. Die Begriffe werden aber nicht trennscharf unterschieden. Von erheblicher Bedeutung ist deshalb der Grundsatz des institutionellen Gesetzesvorbehalts. Danach hat der Gesetzgeber die wichtigen Entscheidungen der Verwaltungsorganisation selbst zu treffen. 37Dem Grundsatz vom institutionellen Gesetzesvorbehalt liegt die Wesentlichkeitslehre zugrunde, derzufolge das Parlament kraft seiner unmittelbaren demokratischen Legitimation und weil das parlamentarische Verfahren ein höheres Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche, aber auch größere Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen als das Verwaltungshandeln gewährleistet, zuvörderst berufen ist, die Verantwortung für Entscheidungen in grundlegenden Bereichen zu übernehmen.