Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

50Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG). „Einrichtung“ meint in diesem Zusammenhang die Organisation der Behörden in einem umfassenden Sinn. 16„Verwaltungsverfahren“ bezieht sich auf Bestimmungen über den Ablauf einer amtlichen Tätigkeit und formelle Regelungen über Antragserfordernisse, Form- und Fristbestimmungen, Verwaltungsgebühren, Zustellvorschriften etc.

Damit liegt die Organisationsgewaltder Länder für ihre Behörden beim Vollzug der Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten grundsätzlich bei ihnen selbst. Allerdings können Bundesgesetze etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG). In der Tat hat der Bund in der Vergangenheit häufig auf diese Gesetzgebungskompetenz zurückgegriffen und insbesondere das Verwaltungsverfahren geregelt. Die Länder können von diesen Bundesgesetzen abweichen (Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG). Hat ein Land eine abweichende Regelung getroffen, treten in diesem Land hierauf bezogene spätere bundesgesetzliche Regelungen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt ist. Im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht auf den Gebieten des Jagdwesens, des Naturschutzes, der Landschaftspflege, der Bodenverteilung, der Raumordnung, des Wasserhaushalts, der Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse geht das jeweils spätere Gesetz vor (vgl. Art. 84 Abs. 1 S. 3 i. V. m. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG). Nur in Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln. Diese Gesetze bedürfen dann der Zustimmung des Bundesrates. Besonders hinzuweisen ist auf Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG, der durch die Föderalismusreform neu eingeführt wurde und dem Bund nun untersagt, Gemeinden und Gemeindeverbänden durch Gesetz Aufgaben zu übertragen.

Ferner kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften (Rn. 51 )erlassen (nach Art. 84 Abs. 2 GG). Die Bundesregierung übt die Aufsichtdarüber aus, ob die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Recht gemäß ausführen (Art. 84 Abs. 3 S. 1 GG). Zu diesem Zweck kann sie Beauftragte zu den obersten Landesbehörden entsenden; mit deren Zustimmung bzw. mit der Zustimmung des Bundesrates auch zu nachgeordneten Landesbehörden. Art. 84 Abs. 4 GG regelt das Verfahren der Mängelrüge. Schließlich kann die Bundesregierung durch zustimmungspflichtiges Bundesgesetz in besonderen Fällen Einzelweisungenerteilen (Art. 84 Abs. 5 GG).

51Führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, bleibt die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Doch kommen auch hier der Bundesregierung erhebliche, im Vergleich zu Art. 84 Abs. 1 GG deutlich weitergehende Zugriffsrechte zu. So kann die Bundesregierung – mit Zustimmung des Bundesrates – allgemeine Verwaltungsvorschriftenerlassen, das Verwaltungsverfahren 17und die einheitliche Ausbildung der Beamten und Angestelltenregeln. Die Leiter der Mittelbehördensind mit ihrem Einvernehmen zu bestellen (Art. 85 Abs. 2 GG). Die Landesbehörden unterstehen den Weisungender zuständigen obersten Bundesbehörden. Diese sind – außer wenn es die Bundesregierung für dringlich erachtet –, an die obersten Landesbehörden zu richten, die den Vollzug der Weisung sicherzustellen haben (Art. 85 Abs. 3 GG). Ferner erstreckt sich die Bundesaufsicht auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeitder Ausführung. Zu diesem Zweck kann die Bundesregierung Bericht und Vorlage der Aktenverlangen und Beauftragtezu allen Behörden entsenden (Art. 85 Abs. 4 GG).

Diese weitgehenden Möglichkeiten des Bundes, auf die Länderverwaltung insbesondere durch Weisungen zugreifen zu können, bedeuten, dass dem Land lediglich die sog. Wahrnehmungskompetenzin Form des Handelns und der Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten zukommt. Diese Wahrnehmungskompetenz bleibt stets Landesangelegenheit. Hingegen liegt die Sachkompetenz, also die Kompetenz zur Sachbeurteilung und Sachentscheidung, zwar zunächst ebenfalls beim Land, der Bund kann sie aber nach eigener Entscheidung dadurch an sich ziehen, dass er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt. Diese Inanspruchnahme ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig. Sie ist nach Maßgabe des Art. 85 Abs. 3 GG als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei Meinungsverschiedenheiten das insoweit vom Bund zu definierende Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Die Sachkompetenz steht dem Land sonach von vornherein nur unter dem Vorbehalt mangelnder Inanspruchnahme durch den Bund zu. 18

Beachte: Eine Verletzung des Landes in seinen kompetenziellen Rechten liegt nicht vor, wenn der Inhalt der Weisung, die das Land auszuführen hat, wegen eines Verfassungsverstoßes, insbesondere einer Grundrechtsverletzung, rechtswidrig ist. Ein Land kann kraft seiner Kompetenz vom Bund nur die Achtung solcher Verfassungsnormen verlangen, die die Bundesgewalt in ihrer Auswirkung auf das Verfassungsleben der Länder beherrschen und damit eine rechtliche Beziehung zwischen Bundesgewalt und Landesgewalten herstellen. 19

Die in Art. 84 und 85 GG geregelten Vorbehalte betreffen nicht nur das föderale Bund-/Länder-Verhältnis, sondern sie enthalten auch allgemeine organisationsrechtliche Aussagen, die das Verhältnis des Parlaments zur Regierung betreffen.

Fall 3: 20Mit Zustimmung des Bundesrates verabschiedet der Bundestag ein Gesetz, durch das die Anforderungen an den Betrieb von Atomkraftwerken geändert werden. Künftig sollen für die Auslegung der gesetzlichen Voraussetzungen zum Betrieb eines Atomreaktors Leitlinien berücksichtigt werden, die das für die kerntechnische Sicherheit und den Strahlenschutz zuständige Bundesministerium nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden im Bundesanzeiger veröffentlicht.

Lösung Fall 3:Das AtomG wird – soweit hier relevant – nach § 24 Abs. 1 S. 1 AtomG in Bundesauftragsverwaltung vollzogen. Dann kann der Bund mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen (Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG). In diesem Sinne sind Leitlinien allgemeine Verwaltungsvorschriften (Rn. 28): es handelt sich um einseitige Entschließungen eines Bundesministeriums, in dem nähere Einzelheiten zur Vorsorge gegen Risiken für die Allgemeinheit bei der Genehmigung der Errichtung und des Betriebs von Reaktoren geregelt sein sollen, die die Länder bei der Ausführung des AtomG zu beachten haben.

Das dem Fall zugrunde liegende Bundesgesetz weicht von Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG in zweierlei Hinsicht ab: erstens soll ein Bundesministerium und nicht die Bundesregierung die Verwaltungsvorschriften erlassen, zweitens soll keine Zustimmung, sondern lediglich eine Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden erfolgen.

Um zu beurteilen, ob entgegen dem Wortlaut des Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG der Erlass von Verwaltungsvorschriften auch durch ein einzelnes Bundesministerium aufgrund eines Zustimmungsgesetzes in Betracht kommt, muss Art. 85 Abs. 2 S. 1 GG ausgelegt werden: Zunächst hatte das BVerfG 21die Bestimmung von ihrem Sinn und Zweck her so verstanden, dass sie nur das Bund/Länder-Verhältnis betrifft und Vorkehrungen zum Schutz der Eigen­ständigkeit der Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen schafft. Deshalb soll auch ein einzelner Bundesminister Verwaltungsvorschriften erlassen können, wenn er hierzu durch ein Bundesgesetz ermächtigt wird, das mit Zustimmung des Bundesrates ergangen ist.