Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

41Drittens ist eine erhebliche Modernisierung der Verwaltung durch die Einführung elektronischer Kommunikationsmittelim Gange. Die Möglichkeiten elektronischer Kommunikation in der Verwaltung sind noch nicht ausgeschöpft, elektronische Verwaltungsverfahren stehen noch am Anfang.

Rechtsprechung:BVerfGE 33, 1 ff. – „ Strafgefangene “; BVerfGE 53, 30 ff. – „ Mühlheim-Kärlich “; BVerfGE 116, 135 – Vergaberechtschutz ; BGHZ 82, 375 ff. – „ Brillenselbstabgabestellen “; GemSOGB, BGHZ 108, 284 ff. – „ AOK “; PrOVG 9, 353 ff. – „ Kreuzberg “.

Literatur: Grimm, D. , Verfahrensfehler als Grundrechtsverstöße, NVwZ 1985, 865 ff.; Forsthoff, E. , Die Verwaltung als Leistungsträger, 1938; Franzius, C. , Brauchen wir ein Allgemeines Verwaltungsrecht?, JZ 2019, 161 ff.; Gröschner, R. , Das Überwachungsrechtsverhältnis, 1992; Hill, H. : Agiles Verwaltungshandeln im Rechtsstaat, DÖV 2018, 497 ff.; Hoffmann-Riem, W. , Verwaltungsreform – Ansätze am Beispiel des Umweltschutzes, in: Hoffmann-Riem, W./Schmidt-Aßmann, E. , Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1993, S. 115 ff.; Kahl, W. , Kodifizierung des Verwaltungsverfahrensrechts in Deutschland und in der EU, JuS 2018, 1025 ff.; Mayer , O., Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 3. Aufl., 1924; Pauly, W. , Die deutsche Staatsrechtslehre in der Zeit des Nationalsozialismus, VVDStRL 60 (2001), 73 ff.; Ruffert, M. , Von der Europäisierung des Verwaltungsrechts zum Europäischen Verwaltungsverbund, DÖV 2007, 761 ff.; Schmidt-Aßmann, E. , Öffentliches Recht und Privatrecht: Ihre Funktionen als wechselseitige Auffangordnungen, in: Hoffmann-Riem, W./Schmidt-Aßmann, E. , Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1993, S. 7 ff.; Schröder, R. , Verwaltungsrechtsdogmatik im Wandel, 2007; Schuppert, G. F. , Verwaltungswissenschaft, 2000; Schmidt-Aßmann, E. , Allgemeines Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl., 2004; Stolleis, M. , Entwicklungsstufen der Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem, W./Schmidt-Aßmann, E./Vosskuhle, A. , Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 1, 2012, S. 65 ff.; Trute, H.-H. , Wechselseitige Verzahnungen zwischen Privatrecht und öffentlichem Recht, in: Hoffmann-Riem, W./Schmidt-Aßmann, E. , Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1993, S. 167 ff.; Werner, F. , Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht, DVBl 1959, 527 ff.

42Gegenstand des Verwaltungsrechts ist die öffentliche Verwaltung. Verschiedene Versuche, sie zu definieren, sind unbefriedigend geblieben. Daher soll die Verwaltung hier nur beschrieben werden: 1

43Verwaltung im formellen Sinn nennt man die gesamte von Verwaltungsbehörden ausgeübte Tätigkeit. Der formelle Verwaltungsbegriff setzt damit an der Verwaltungsorganisation an. Es kommt entscheidend darauf an, ob die fragliche Tätigkeit Verwaltungseinrichtungen, Verwaltungsorganen, Ämtern oder Behörden zuzurechnen ist. Gemeint ist die unmittelbare Staatsverwaltung, also sämtliche Stellen von Bund und Ländern, wie die mittelbare Verwaltung durch rechtsfähige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts.

Irrelevant für den formellen Verwaltungsbegriff ist, ob eine hoheitliche Verwaltungstätigkeit vorliegt; das verwaltungsprivatrechtliche (z. B. privatrechtlicher Vertrag der Behörde mit einem Privaten über die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung) und das fiskalische Handeln (z. B. privatrechtlicher Kaufvertrag einer Behörde mit einem Privaten über ein Grundstück) werden miterfasst.

Allerdings kann der formelle Verwaltungsbegriff insoweit nicht überzeugen als auch privatrechtliche Einrichtungen der öffentlichen Hand, z. B. öffentliche Unternehmen (Deutsche Bahn AG, als GmbH organisierte Stadtwerke), Verwaltungsaufgaben wahrnehmen können. Der formelle Verwaltungsbegriff schließt zudem Belieheneaus dem Verwaltungsbegriff aus. Das sind natürliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts, denen Hoheitskompetenzen übertragen wurden (Rn. 304).

44Verwaltung im materiellen Sinn nennt man die Verwaltungstätigkeit, die Verwaltungsangelegenheiten zum Gegenstand hat. Hieran schließen sich zwei Definitionen zur näheren Konkretisierung an.

Eine positive Definition findet sich bei H. J. Wolff , der darunter die „… mannigfaltige, zweckbestimmte, idR fremdnützige und verantwortliche, nur teilplanende, selbstbeteiligt durchführende und gestaltende Besorgung von Angelegenheiten“ 2verstanden hat. In diesem Sinne können auch Parlamente und Gerichte verwaltende Tätigkeit ausüben. So nimmt der Bundestagspräsident das Hausrecht und die Polizeigewalt im Gebäude des Bundestages wahr (Art. 40 Abs. 2 GG); ferner kommt ihm etwa die Aufgabe zu, die Finanzierung der Parteien zu verwalten (§§ 18 ff. PartG) 3. Verwaltende Tätigkeiten der Gerichte sind z. B. die Führung des Handelsregisters (§ 8 HGB) und die Führung des Grundbuchs (§ 1 GBO). Auch die Gerichtsverwaltung (§ 38 und 39 VwGO) kann hier angeführt werden.

Hingegen hat O. Mayer die Verwaltung negativ definiert als die staatliche Tätigkeit, die nicht Gesetzgebung oder Justiz ist. 4Diese Definition hat den Vorteil, dass sie flexibel ist und moderne und künftige Formen der öffentlichen Verwaltung aufnehmen kann. Doch verschiebt sie den Inhalt des Verwaltungsbegriffs nur auf die Definition der anderen Staatsfunktionen, die zu bestimmen – gerade in ihrer Abgrenzung zur Verwaltung – nicht einfacher ist. Zudem – das gesteht auch O. Mayer ein – kann diese Definition nicht abschließend sein. Tätigkeiten oberster Staatorgane (z. B. Wahl des Bundespräsidenten) oder Regierungsgeschäfte sind weder Gesetzgebung noch Justiz und auch keine Verwaltung. Schließlich kann für eine brauchbare Abgrenzung nicht allein die Funktionalität staatlicher Einrichtungen maßgeblich sein, denn Verwaltung ist keineswegs im Sinne von Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG lediglich „vollziehende Gewalt“. Sie kann auch rechtsetzende Gewalt sein (z. B. durch Erlass von Rechtsverordnungen [Art. 80 GG] oder Satzungen) und rechtschützende Funktionen haben (etwa im Vorverfahren gem. § 68 VwGO).

Einen kombinierten Ansatz verfolgt daher K. Stern : „Verwaltung kann zunächst negativ bestimmt werden als alle nicht zur Rechtsetzung, zur Regierung, zur staatsleitenden Planung, zur militärischen Verteidigung und zur Rechtsprechung gehörende öffentliche Aufgabenerfüllung durch Organe der vollziehenden Gewalt und bestimmte ihnen zuzurechnende Rechtssubjekte. Positiv bedeutet Verwaltung die den Organen der vollziehenden Gewalt und bestimmten diesen zuzurechnenden Rechtssubjekten übertragene eigenverantwortliche ständige Erledigung der Aufgaben des Gemeinwesens durch konkrete Maßnahmen in rechtlicher Bindung nach (mehr oder weniger spezifiziert) vorgegebener Zwecksetzung“. 5Dem kann gefolgt werden.

45Verwaltungsträger sind die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Organe verwaltende Tätigkeiten ausüben. Verwaltungsträger sind also Bund, Länder, Bezirke, Landkreise, Gemeinden sowie andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Wenn § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bestimmt, dass eine verwaltungsgerichtliche Klage grundsätzlich gegen den Bund, das Land oder die Körperschaft zu richten ist, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat, liegt dem das sog. Rechtsträgerprinzipzugrunde. Die Klage ist grundsätzlich gegen den Verwaltungsträger zu richten, dem die Behörde, die die einschlägige Verwaltungsmaßnahme vorgenommen hat, zuzurechnen ist. Hiervon gibt es Ausnahmen (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).