Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

Entgegen § 367 Abs. 1 SGB III („Die Bundesagentur für Arbeit [Bundesagentur] ist eine rechtsfähige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung“.) ist die Bundesagentur keine Körperschaft, sondern eine Anstalt. Sie hat keine Mitglieder, sondern Nutzer.

Im Übrigen ist zu unterscheiden zwischen rechtsfähigen und nicht rechtsfähigen Anstalten.

Beispiel: § 1 Abs. 1 ThürSpkG

„Die Sparkassen sind … rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts.“

§ 32 Abs. 1 S. 1 SächsSchulG

„Schulen sind nichtrechtsfähige öffentliche Anstalten.“

Nichtrechtsfähige Anstalten sind nur organisatorisch selbstständig, rechtlich aber Teil eines anderen Verwaltungsträgers. Rechtsfähige Anstalten sind selbst Verwaltungsträger. Teilrechtsfähig sind z. B. Eigenbetriebe nach der Eigenbetriebsverordnung des jeweiligen Landes.

Die Errichtungeiner rechtsfähigen Anstalt bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Organe der Anstalt sind regelmäßig ein Vorstand, der die laufenden Geschäfte ausübt, und ein Verwaltungsrat, der diesen kontrolliert. Aufgaben und Zuständigkeiten der Organe werden in Anstaltsordnungen (Satzungen) geregelt. Der Staat führt die Aufsicht.

Da es kein übergreifendes Anstaltsgesetz gibt (anders für bestimmte Anstaltstypen wie das Kommunalunternehmen) können grundsätzlich auch Private am Anstaltsträger beteiligt sein, wenn dies im Gründungsgesetz nicht ausgeschlossen ist. Um eine hinreichende demokratische Legitimation zu gewährleisten, wird die Beteiligung Privater gleichwohl regelmäßig zu beschränken sein.

Das Rechtsverhältnis zwischen den Benutzern und der Anstalt kann durch eine Benutzungsordnung(Satzung) geregelt werden; gegenüber einem Vertrag hat eine solche Regelung den Vorteil, dass ihre Rechtswirksamkeit nicht von der Zustimmung der Nutzer abhängig ist. Insbesondere im Bereich der Daseinsvorsorge ist die Anordnung von Nutzungspflichten der Einwohner nicht selten (z. B. Anschluss- und Benutzungspflicht für das kommunale Wasser- und Abwassersystem). Die gesetzliche Grundlage hierfür findet sich in den Kommunalordnungen. Soweit eine Anstalt öffentlich gewidmet ist, kann dem einzelnen aus Art. 3 Abs. 1 GG oder besonderen Gesetzen (z. B. Gemeindeordnung) ein Zugangsanspruch zukommen.

Als wesentliches Strukturelement der Anstalt galt lange Zeit die Anstaltslast, wonach der Anstaltsträger verpflichtet ist, die Anstalt für die gesamte Dauer ihres Bestehens funktionsfähig zu halten (Instandhaltungspflicht) und etwaige Unterbilanzen durch Zuschüsse oder in anderer Weise auszugleichen (Bilanzausgleichspflicht). 48Die Anstaltslast ist eine besondere Ausprägung der Verantwortung des Anstaltsträgers für die von ihm ins Leben gerufene Anstalt. Auf Drängen der Kommission hat sich die Bundesrepublik Deutschland aber verpflichtet, die Anstaltslast bei Sparkassen und Landesbanken zu modifizieren. 49

63 e) Die Stiftung: Grundtypus einer als Vermögensmasse organisierten Verwaltungseinrichtung.Allgemein kann die Stiftung als eine Einrichtung definiert werden, die mit Hilfe gewidmeten Vermögens einen vom Stifterbestimmten Zweck verfolgen soll. Stiftungen des öffentlichen Rechts sind Stiftungen, die ausschließlich öffentliche Zwecke verfolgen und mit dem Land ihres Sitzes oder einer anderen öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaft oder einer sonstigen Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts in einem organischen Zusammenhang stehen (z. B. § 12 SächsStiftG).

Beispiel:Stiftung preußischer Kulturbesitz.

Während sich für die bürgerlich-rechtlichen Stiftungen Vorschriften in § 80 ff. BGB finden, gibt es, wie für Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts, kaum Vorgaben in eigenen Stiftungsgesetzen, die die Stiftung des öffentlichen Rechts näher regeln. Eine Stiftung des öffentlichen Rechts entsteht durch den Stiftungsakt eines Trägers hoheitlicher Gewalt, ggf. auch durch Rechtsvorschrift. Anders als der Idealtypus privater Stiftungen (§§ 80, 81 BGB) müssen öffentlich-rechtliche Stiftungen nicht über Vermögen verfügen. Nicht selten wird eine Stiftung nur mit Sachvermögen (Immobilien, Liegenschaften) ausgestattet, das keine oder keine nennenswerten Erträge (Zinsen/Mieten etc.) erbringt. Ihre Finanzmittel erhalten sie dann von externen Stellen, z. B. aus einem Landeshaushalt, mit entsprechenden Konsequenzen für die eigene Planungssicherheit. Die Grenzen zur Anstalt sind dann vollends verschwommen. 50

Es gibt rechtsfähige und nicht-rechtsfähige Stiftungen. Die Verfassung der Stiftung, ihre Organe (z. B. Stiftungsvorstand, Stiftungsbeirat, Kuratorium), Aufgaben und Zuständigkeiten sind in der Stiftungsordnung geregelt. Der Staat führt die Aufsicht. 51

64 f) Mittelbare Staatsverwaltung durch Einrichtungen des öffentlichen Rechts.Die mittelbare Staatsverwaltung wird durch eigenständige, vom Staat verschiedene Verwaltungsträger wahrgenommen: rechtsfähige und selbstständige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Mit dem Status einer Einrichtung des öffentlichen Rechts ist die Übertragung bestimmter hoheitlicher Befugnisse verbunden, etwa gegenüber ihren Mitgliedern (z. B. Besteuerungsrecht oder Dienstherrenfähigkeit) sowie gegenüber anderen. Diese öffentlich-rechtlichen Vergünstigungen erleichtern es der jeweiligen Einrichtung, ihre Organisation und ihr Wirken einfacher zu gestalten und die hierfür erforderlichen Ressourcen, etwa in Form finanzieller Mittel, zu erlangen. 52

Juristische Personen des öffentlichen Rechts müssen rechtstreusein. Deshalb ist jede Einrichtung des öffentlichen Rechts im Ergebnis zunächst denselben Grenzen unterworfen, wie sie Art. 9 Abs. 2 GG für privatrechtliche Vereinigungen aufstellt. Sie muss aber in weiterem Umfange auch die Gewähr dafür bieten, dass sie das geltende Recht beachtet, insbesondere die ihr übertragene Hoheitsgewalt nur in Einklang mit den einschlägigen verfassungsrechtlichen und sonstigen rechtlichen Sonderbindungen ausübt. Von einer Einrichtung, die in öffentlich-rechtlicher Gestalt auftritt, ist auch zu erwarten, dass sie nicht erst durch die Drohung mit staatlichen Sanktionen und Zwangsmechanismen zu rechtskonformem Handeln angehalten werden muss. Ansonsten ist zu befürchten, dass diese Vereinigung auch ihre hoheitlichen Befugnisse nicht rechtskonform ausübt. 53

Der Staat muss eine hinreichende Aufsichtüber die Einrichtung des öffentlichen Rechts gewährleisten. Das folgt aus dem Demokratie- und dem Rechtsstaatsprinzip sowie aus dem objektiven Charakter der Grundrechte. 54Der Umfang der Aufsicht hat sich an der Bedeutung der wahrzunehmenden Aufgabe, der Bestimmtheit der Rechtsgrundlage und der Effektivität der Kontrollinstrumente zu orientieren. Grundsätzlich unterschieden wird zwischen einer Fach- und einer Rechtsaufsicht. Während der Staat bei der Fachaufsicht Gesetz- und Zweckmäßigkeit des Behördenhandelns zu gewährleisten hat, ist er bei der Rechtsaufsicht auf die Gewährleistung der Rechtmäßigkeit beschränkt. Nimmt die jeweilige Einrichtung eigene Aufgaben wahr, besteht grundsätzlich nur eine staatliche Rechtsaufsicht, bei der Wahrnehmung übertragener staatlicher Aufgaben besteht dagegen auch eine Fachaufsicht.

65 aa) Selbstverwaltung.Die mittelbare Staatsverwaltung ist ein Kompromiss zwischen einer organisatorischen Unabhängigkeit vom allgemeinen Staatsapparat einerseits und einer verwaltungsmäßigen Bindung an den Staat andererseits. Diese Unabhängigkeit, die nur eine Teilunabhängigkeit sein kann, mag aus verschiedenen Gründen sinnvoll erscheinen: Ein Motiv kann die Vorstellung sein, dass eine teilunabhängige Einrichtung effektiver oder effizienter arbeiten kann und tagespolitischen Einflussnahmen nicht so stark ausgesetzt ist. Ein anderer Grund kann die Beteiligung der Betroffenen sein. Darauf beruht das Institut der Selbstverwaltung: Diejenigen, die von Verwaltungsentscheidungen betroffen werden, sollen an der Verwaltungsorganisation beteiligt werden. Selbstverwaltung trägt damit zur Dezentralisation, zur Staatsentlastung, zur Bürgernähe und zur Legitimation von Verwaltungshandeln bei. Grundlegend zu unterscheiden ist zwischen der kommunalen und der funktionalen Selbstverwaltung.