Ana María Volpato - La inclusión educativa - diacronía y espacios tangentes

El principio de inclusión no puede disociarse del concepto de calidad en las trayectorias escolares, ya que este incluye tanto los vínculos socioemocionales que pueden generarse en la escuela, que permiten que el alumno realice un recorrido alentador para la permanencia, como la meta a lograr: trayectorias continuas y completas. La dificultad para alcanzar la meta, traducida en interrupciones temporarias o permanentes, y las reiteraciones de experiencias de fracaso afectan de un modo particular la calidad del itinerario.

Tampoco hay lugar para un planteo dicotómico entre inclusión y calidad educativa, ya que un concepto se liga indefectiblemente al otro. La inclusión debe ir a la par de la calidad en la enseñanza y en los aprendizajes, los que, hoy por hoy, admiten otros debates, como la revisión de los parámetros o paradigmas de calidad educativa en la relación pedagógica de ayer para los alumnos del presente. Aun con debate mediante, la inclusión, desde la perspectiva del acceso y la permanencia, se enlaza estrechamente con la calidad educativa, pues el verdadero sentido de estar escolarizado tiene que dar cuenta de la significatividad de los saberes. Sin esta contemplación, el estar incluido se erige como un no estar afuera del sistema y la inclusión toma un cariz relativo e incompleto ante el fin formativo integral perseguido por la educación.

Segunda parte: marco normativo

1.2. Encuentros y desencuentros entre la Ley Federal de Educación y la Ley de Educación Nacional

Traer al texto dos instrumentos jurídicos de peso por sus giros legislativos, hitos en el sistema educativo y en la educación en la República Argentina, pero templados en diferentes momentos histórico-sociales, es prácticamente una necesidad impostergable para poder hilar ciertos elementos de encuentros y desencuentros que, valorados en el presente, permiten el contraste de permanencias y cambios.

Durante gran parte del siglo xx, el Estado nacional presta el servicio educativo en las provincias. Tras la sanción de distintas leyes, a partir de los años setenta y en sucesivas etapas, comienza un proceso de descentralización con el que se transfieren las responsabilidades de la prestación a las jurisdicciones. Este proceso finaliza en 1992, con la promulgación de la Ley de Transferencias de Escuelas 24049,4 sancionada en el año 1991.

La Ley Federal de Educación 24195 (LFE), sancionada al año siguiente, legisla sobre todo el sistema educativo y promulga cambios que incluyen la estructura, los contenidos de la enseñanza, los procesos pedagógicos, la gestión de las escuelas y la administración del sistema educativo. En materia de estructura, la LFE extiende la obligatoriedad a diez años a partir del último año de la Educación Inicial. Está compuesta por niveles organizados en tres ciclos en la denominada Educación General Básica (EGB),5 que culmina con el noveno año y se completa con regímenes especiales.6 Continúa con la Educación Polimodal, no obligatoria, con una duración no inferior a tres años.

La LFE regula, a partir del artículo 14 de la Constitución Nacional, «el derecho de enseñar y aprender» y se convierte en la máxima norma ordenadora de la educación en todo el país, concebida como bien social (artículo 1) y como un proceso permanente. Establece que el Estado nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires son los encargados de garantizar el acceso a la educación de toda la población, asegurar la igualdad de oportunidades sin discriminación de ninguna naturaleza, a través de una distribución equitativa de los servicios educacionales. Pone en primer lugar a la familia, como agente natural, en la responsabilidad de la acción educadora. No obstante, marca la responsabilidad principal del Estado nacional, las provincias, los municipios, la Iglesia católica y demás confesiones religiosas reconocidas oficialmente.

Paviglianiti7 (1995), al comparar el texto de los artículos 3 y 48 en el Título I (derechos, obligaciones y garantías), hace referencia a que el primero se acerca más al rol principal del Estado en el área específica de la educación. En cambio, el segundo da cuenta de un rol subsidiario del Estado.

El artículo 40 avanza en los alcances de la cobertura asistencial para los sectores más desfavorecidos, a través de la concertación con organismos estatales, privados y asociaciones intermedias. También alienta acciones puntuales para atender las situaciones de los niños/as que no ingresen al sistema educativo, abandonen o repitan.

En el marco de la Educación Especial, la LFE dispone9 que se debe garantizar la atención individual de niños/as con necesidades educativas; serán escolarizados considerando las condiciones personales, en centros de educación especial y, con el acuerdo de los padres y si fuera posible, integrados a una escuela común, para lo cual debería adaptarse la organización escolar, el currículo e infraestructura y debería contarse con el acompañamiento de personal especializado.

La investigación muestra pensamientos divergentes en los efectos de la LFE. Por un lado, están quienes le atribuyen ser uno de los orígenes de los problemas de fragmentación y desigualdad de la educación argentina. Por otro, están quienes sostienen que la aplicación de políticas compensatorias desde la educación evitó la agudización de la problemática social. Aunque exista una falta de consenso en los debates, el nudo de los mismos se encontraría en las características de la implementación de los cambios ante la simultaneidad operada en diferentes dimensiones del sistema educativo. El Estado no logró implementar políticas educativas sustentables que dieran continuidad a las transformaciones (Tedesco, 2005).

En el año 2006, la LFE es reemplazada por la Ley de Educación Nacional 26206 (LEN) que, junto con la Ley de Financiamiento Educativo 26075/05 y la Ley de Enseñanza Técnico-Profesional 26058/05, configuraron el mapa de competencias del Gobierno nacional y provincial en educación.

La LEN define la educación como bien público y como un derecho personal y social; la declara prioridad nacional y política de Estado. Fija numerosos objetivos a la política educativa, tales como: asegurar una educación de calidad en condiciones de igualdad; promover una educación integral; fortalecer la identidad nacional; garantizar la inclusión y participación. Modifica la estructura del sistema educativo y retorna al anterior formato de primaria-secundaria y amplía la obligatoriedad hasta la finalización de la educación secundaria. La nueva estructura comprende cuatro niveles y ocho modalidades.10 Asimismo, establece la extensión de la jornada escolar o la jornada completa en las escuelas primarias (artículo 28).

Nosiglia (2007) observa una contradicción entre lo establecido en el artículo 15, que indica la unificación de la estructura del sistema educativo en todo el país, y lo establecido en el artículo 134, que ofrece dos opciones: una estructura de siete y cinco años —la organización clásica primaria-secundaria—, y otra de seis años de primaria y seis años de secundaria. Además, establece un plazo (seis años) para que el Ministerio de Educación y el Consejo Federal de Educación (CFE) acuerden la ubicación del séptimo grado. Esto es visto también como una contradicción, ya que en las opciones planteadas está definida la ubicación del séptimo grado (artículo 134).

En la provincia de Santa Fe, el Decreto 2679/9311 reguló los servicios educativos de la Modalidad Especial para el Nivel Inicial, Primario y post-Primario según lo establecido en el Capítulo II, Regímenes Especiales, de la LFE.12

Con la sanción de la LEN, hay cuestiones fundamentales del decreto provincial que no se condicen con el espíritu de la nueva ley; surge, entonces, el Decreto 2703/10, que amplía los términos del anterior en lo que respecta a acciones institucionales y funciones de los docentes, directivos y de supervisión, deroga los Grados Radiales13 y aprueba las Pautas de Organización y Articulación del Proyecto de Integración Interinstitucional de Niños, Adolescentes y Jóvenes con Discapacidad (artículo 5).