Rodrigo Salazar Elena - Instituciones electorales, opinión pública y poderes políticos locales en México

Durante décadas, las elecciones locales estuvieron reguladas por normas electorales que eran casi una copia exacta de las leyes federales, [9]y que reproducían un modelo inequitativo que favorecía al partido en el gobierno, al permitirle el control casi total de la organización del proceso electoral. Incluso a lo largo de varias décadas, esas reglas electorales fueron modificadas, pero mantuvieron el statu quo: un partido gobernante legitimado por una débil oposición que, a pesar de las condiciones inequitativas, participaba en las elecciones.

La transición a la democracia en los estados fue el resultado del incremento en la competencia electoral y cambios graduales en las leyes electorales, primero a nivel federal; después, en el local (entre 1990 y 1996), los cuales permitieron que el sistema electoral y de partidos se moviera hacia elecciones relativamente transparentes, justas y libres. Estos dos procesos —las reformas electorales y la competitividad partidista— hicieron posible que la mayoría de los estados pasara de elecciones manipuladas, a democráticas, al menos en la ley (Méndez, 2006: 145-188).

A mediados de los noventa, los estados aprobaron reformas electorales que incluían la creación de comisiones electorales profesionales e independientes, las cuales seguían el diseño institucional del IFE, creado en 1990 para llevar a cabo las elecciones federales en México. Así, esas reformas de entre 1993 y 1996 siguieron dicho modelo y sentaron las bases para contar con órganos de administración electoral locales autónomos y profesionales, formados por ciudadanos expertos en materia electoral, y propuestos y aprobados por los partidos representados en las cámaras de diputados locales (congresos).

Posteriormente, entre 1996 y 1997 (véase el cuadro 1.1), casi todos los estados renovaron su legislación electoral, siguiendo algunos de los cambios fundamentales implementados por la reforma federal de 1996 calificados como “definitivos”, ya que significaron la independencia total del IFE respecto del gobierno en turno. [10]Sin embargo, en contraste con la tendencia federal de mantener sin cambios sustantivos las reglas electorales establecidas entre 1996 y 2006, la mayoría de los estados continuó modificando sus reglas indefinidamente. El activismo reformista disminuyó de modo parcial entre 2002 y 2007, pero en varios estados se aprobaron cambios que en algunos casos representaron un verdadero retroceso. Los avances reales fueron aprobados sólo en ciertos estados; incluso en algunas entidades se incorporó la intervención directa o indirecta de los ejecutivos locales, con el fin de controlar las elecciones. En este sentido, el constante cambio de las reglas electorales no sólo generó inestabilidad política, sino también dejó en claro que las reglas electorales se habían convertido en un instrumento de poder útil para “inclinar la cancha” a favor de algunos competidores, logrando así el control indirecto de las elecciones. Todo esto implicó altos costos en términos de confianza en los órganos locales de administración electoral y la calidad de las elecciones.

El activismo reformista es evidente cuando se observa el número de reformas electorales locales aprobadas en el periodo 1990-2009. Como lo muestra el cuadro 1.1, existen dos estados que realizaron diez reformas, Jalisco y San Luis Potosí; mientras que Aguascalientes, Baja California, Estado de México, Quintana Roo y Veracruz aprobaron entre ocho y nueve reformas. La mayoría de los estados reformaron sus reglamentos electorales entre cinco y seis veces, lo que, de cualquier manera, representa un uso de las reglas electorales con propósitos de manipulación electoral. Cabe apreciar que, de acuerdo con el análisis hecho, los cambios a las reglas electorales locales se ubican entre los límites de los procedimientos y prácticas legales e ilegales, entre lo permitido y lo prohibido. El resultado ha sido que las leyes electorales aún garantizan, formalmente, elecciones libres y justas. No obstante, en la práctica, esas leyes permiten procesos de toma de decisiones discrecionales en las que los procedimientos pueden ser sesgados.

Una forma de sesgo, o de manipulación directa de los procesos electorales, parece darse a través del control o limitación de las autoridades electorales estatales, responsables de organizar las elecciones locales. Mediante el control del proceso de designación de los miembros o consejeros del máximo órgano de dirección, su presupuesto y facultades, es posible influir en su independencia para tomar decisiones y, por ende, “inclinar la balanza” para favorecer a un candidato por encima de los demás, lo cual se traduce en una competencia muchas veces inequitativa. Los resultados electorales no se ven necesariamente afectados, sobre todo si la distancia entre el primero y el segundo es muy amplia, pero cuando es estrecha —como sucede cada vez más en numerosos estados— la manipulación puede afectar el triunfo de alguno de los contendientes. En cualquier caso, la competencia no es totalmente justa y, por lo tanto, la naturaleza democrática de las elecciones locales se erosiona, hecho que se analiza en la siguiente sección.

Los órganos de administración electoral locales: independencia, partidismo y profesionalismo

Los OAE en México siguieron el modelo del IFE desde su inicio y hasta la fecha, lo que constituye sin duda un elemento de continuidad. El cuadro 1.2 muestra el surgimiento de los órganos de administración electoral locales en México y la composición de su órgano máximo de decisión —normalmente llamado Consejo General—, integrado primeramente por consejeros con voz y voto, considerados personalidades independientes y expertas en el tema electoral, quienes son propuestos y aprobados por los partidos políticos locales. Ahora bien, los partidos mismos también son parte del órgano electoral, y aunque carecen de voto, su protagonismo en las elecciones les permite influir en las decisiones que se toman por consenso o unanimidad.

La mayoría de los OAE surgieron a mediados de los años noventa, y a pesar de reproducir en lo general el modelo federal, presentan una gran variación en las entidades. Un punto de divergencia, por ejemplo, es el número total y parcial de miembros del órgano superior de dirección. Mientras que en Chiapas, Oaxaca y Puebla el Consejo General está integrado por nueve consejeros con voz y voto; en Aguascalientes hay sólo tres y en otras diez entidades se conforma por cinco miembros con voz y voto. Todos los OAE los encabeza un consejero, quien funge como presidente del Consejo General. Todos estos consejeros electorales son personalidades formalmente independientes, postuladas por medio de un proceso político, en el que intervienen los partidos y los congresos locales, fundamentalmente, como ya se dijo. Los partidos, asimismo, también forman parte de todos los OAE, pero sin el derecho a votar. Guanajuato es el único estado donde el Ejecutivo local está directamente representado en el órgano electoral y los consejeros son auténticos representantes de partidos. Este modelo es generalmente percibido como muy partidista, y concuerda con el modelo de OAE que existía en el plano federal en 1988.