Rodrigo Salazar Elena - Instituciones electorales, opinión pública y poderes políticos locales en México

Pese a su importancia, la composición, papel, funciones y contribución de los OAE han sido poco estudiados. De hecho, según Robert Pastor (1999), ha sido una variable casi ignorada (a neglected variable). Para Sarah Birch, la evidencia desde los Estados en vías de democratización y semidemocráticos muestra que la conducción electoral es crucial para el establecimiento de instituciones representativas responsables, que cuenten con la confianza de la población (Birch, 2007: 2). [2]En este sentido, destaca su investigación sobre aspectos del diseño de las comisiones electorales en Europa del Este y la ex Unión Soviética, en la que pone en juego dos hipótesis: 1) la que enfatiza la independencia y profesionalismo de las comisiones electorales, y 2) el papel de los pesos y contrapesos (checks and balances) en asegurar que las comisiones electorales conduzcan las elecciones imparcial y transparentemente. Al final, Birch comprueba que, a partir del análisis empírico realizado, es el argumento de los pesos y contrapesos el que mejor está apoyado por los datos que ella utiliza (Birch, 2007: 1). [3]

Uno de los estudios más acabados, sistemáticos y concluyentes sobre los OAE en América Latina es el de Hartlyn, Mustillo y McCoy. Ellos argumentan que la organización de elecciones de (buena) calidad está directamente relacionada con la existencia de órganos de administración electoral autónomos e independientes. En “Electoral governance matters: explaining the quality of elections in Latin America” concluyen que las comisiones electorales independientes y profesionales tienen un papel importante y positivo en los procesos electorales de América Latina, aunque reconocen que la independencia institucional formal o legal debe estar asociada al respeto y reforzamiento de las reglas electorales y el contexto sociopolítico (Hartlyn et al., 2009: 76).

El modelo mexicano, como se le suele conocer (Griner y Zovatto, 2004: 330), reivindica la hipótesis dominante del diseño institucional de los OAE: el que la independencia y profesionalismo de las comisiones electorales garantizan la organización de elecciones libres, equitativas, transparentes y competitivas. Sin embargo, un análisis más profundo revela que, en los hechos, el modelo mexicano es al mismo tiempo independiente y partidista, esto es, combina ambas hipótesis, la de la independencia y profesionalismo, por un lado, y la de los pesos y contrapesos, por el otro. Esto tiene serias consecuencias (como se verá más adelante).

El modelo de pesos y contrapesos consiste en la presencia equilibrada de los partidos políticos en la toma de decisiones de los OAE. Según la categorización de López-Pintor, las comisiones partidistas son las que se integran prioritariamente por representantes directos de los partidos políticos, mientras que las comisiones independientes están formadas por “personalidades independientes del gobierno”. [4]

Pero ¿se puede realmente combinar con éxito en un mismo diseño institucional la independencia de las comisiones con el check and balances? El modelo mexicano consiste en el establecimiento de comisiones electorales (federal y locales) formalmente independientes y profesionales. En el plano federal, el Instituto Federal Electoral (IFE) se creó en 1990 como un organismo público, autónomo, permanente, con personalidad jurídica y patrimonio propios (Cofipe, 1990). Uno de los signos distintivos de este instituto consistió en estar encabezado por el Consejo General como órgano superior de dirección, integrado en ese momento por un consejero del Poder Ejecutivo (el secretario de Gobernación que presidía el Consejo), cuatro consejeros del Poder Legislativo, seis consejeros magistrados (propuestos por el Ejecutivo Federal y electos por el Congreso de la Unión) y representantes de los partidos políticos nacionales.

Posteriormente, el IFE se fue transformando a través de reformas electorales que gradualmente otorgaron la independencia total del instituto respecto del Poder Ejecutivo, o del gobierno en turno, sin modificar radicalmente el modelo de una comisión electoral encabezada por un órgano de toma de decisiones, integrado por expertos —formalmente independientes— representantes de partidos y representantes del Poder Legislativo. [5]

De acuerdo a la clasificación de órganos electorales que combina el método de reclutamiento con funciones (López-Pintor, 2000: 25), el IFE es considerado una comisión independiente, permanente y responsable por completo de las elecciones. Asimismo, es un órgano electoral híbrido, pues sus miembros son personalidades independientes que pasan por un proceso de elección en el que hay componentes políticos, como el Congreso (OEC, 2006: 25).

Actualmente, según la ley electoral vigente, el Consejo General del IFE está integrado por un consejero presidente, ocho consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo, representantes de partidos políticos, y el secretario ejecutivo. Sólo los consejeros electorales y el consejero presidente tienen voz y voto, mientras que el resto tiene sólo voz (Cofipe, 2008: arts. 109 y 110), y son elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Diputados de entre las propuestas formuladas por los grupos parlamentarios, previa consulta a la sociedad. Los requisitos que expresamente señala la ley electoral para ser consejero electoral muestran la importancia que se le otorga al profesionalismo y experiencia en materia electoral. [6]

Como se observa, el modelo formalmente privilegia la independencia y profesionalismo del órgano electoral, en particular de su órgano superior de dirección, el Consejo General. Sin embargo, en los hechos, la crítica más común a dicho órgano es su partidización, esto es, el control que hoy tienen los partidos sobre su composición y actuación. Desde 2000, y más claramente desde 2003, las críticas de diversos analistas se han centrado en denunciar la selección de los consejeros electorales de acuerdo a cuotas partidistas, en lugar de privilegiar su perfil profesional e independiente. [7]El resultado es la conformación de lo que se ha llamado un “IFE partidizado”, lo que le ha restado imparcialidad y, sobre todo, confianza entre actores políticos y entre la población en general. [8]

Aunque hay pocos estudios sistemáticos sobre la partidización del IFE, el de Federico Estévez, Erick Magar y Guillermo Rosas reúne evidencia clara y contundente sobre la alineación entre el partido que propone a los consejeros durante el proceso de selección de aquéllos y el sentido en que votan en decisiones cruciales, como las sanciones y el presupuesto a partidos políticos, etc. (Estévez, Magar y Rosas, 2008). En su estudio, estos autores afirman que la credibilidad electoral y la aceptación de los resultados electorales pueden ser alcanzadas otorgando a los partidos políticos fuerte influencia dentro de los órganos de administración electoral, siempre y cuando todos los partidos se vean a sí mismos representados en sus deliberaciones (Estévez, Magar y Rosas, 2008: 258).

Este último argumento en favor del modelo de “pesos y contrapesos” pone de relieve la importancia de contar con la confianza de los partidos políticos en la composición y funcionamiento real y efectivo del órgano electoral. Como ya se dijo, el modelo mexicano ha enfatizado la independencia formal y profesionalismo de los consejeros electorales. Sin embargo, en los hechos, ese modelo parece haber generado desconfianza entre los actores políticos, sobre todo los partidos, que efectivamente han decidido volcar el modelo hacia el partidismo. Esto ha generado no sólo mucha tensión entre el modelo formal y el que realmente opera, sino que ha dejado en evidencia la simulación que hoy domina en el campo de los OAE en México. Este patrón se ha reproducido a nivel local, con consecuencias negativas en materia de calidad de las elecciones.