Rodrigo Salazar Elena - Instituciones electorales, opinión pública y poderes políticos locales en México

Estructura del libro

Este libro se ha organizado con esta introducción seguida de ocho capítulos organizados en dos partes. En la primera parte, de estudios generales o comparados, el primer capítulo analiza la calidad de las elecciones estudiando tres atributos fundamentales de los órganos de administración electoral, conocidos como institutos electorales estatales; en el segundo, se examina la calidad de las elecciones locales, ligándola al diseño institucional de los tribunales electorales estatales. En el tercero, la calidad de las elecciones se analiza a partir de una encuesta de opinión ad hoc, en la que se captura la percepción pública respecto de la limpieza y justicia de las elecciones locales. Asimismo, se estudian los determinantes del juicio ciudadano sobre dichas elecciones, detectando las intersecciones entre comicios federales y locales. El cuarto capítulo constituye una introducción a las elecciones locales, un preámbulo a los estudios de caso, y una exploración de la situación general de las elecciones subnacionales en México.

En la segunda parte, el quinto capítulo examina el caso del Estado de México, el sexto el estado de Chihuahua, el séptimo el de Colima y el octavo, el de Morelos, conjuntando en todos los casos la referencia comparada y la particularidad de cada estado, a partir de entrevistas en profundidad aplicadas a actores locales relevantes.

Por último, se presentan las conclusiones generales del volumen, en las que se señalan algunos temas abiertos a debate, o que son relevantes para futuras investigaciones.

Notas de la introducción

[*]Profesores-investigadores de la Flacso México.

[1]Fundada a fines de 2009, se conforma de investigadores en materia de democracia, elecciones y partidos a nivel local de todas las entidades de México. Recibió el reconocimiento del Conacyt en 2011 como red temática. Actualmente, esta red desarrolla investigación en materia de calidad de: elecciones, rendición de cuentas, Estado de derecho, vida, y participación ().

Primera parte

Estudios generales

Capítulo 1 Los órganos de administración electoral y la calidad de las elecciones locales en México: un análisis de los institutos electorales estatales

Irma Méndez de Hoyos [*]

Introducción

La transición a la democracia en México significó pasar de elecciones federales manipuladas y no competitivas, a comicios libres, transparentes y equitativos, al menos en la ley, en un periodo de poco más de una década (entre 1990 y 2000). Esto fue así gracias, entre otras causas, al cambio sustantivo en la política electoral mexicana, que se tradujo en nuevas reglas electorales: primero federales; después, locales; la construcción de instituciones autónomas para organizar las elecciones, y la pluralización del sistema de partidos (Méndez, 2006). Pese a los grandes avances, el proceso de democratización electoral ha sido heterogéneo, sobre todo en el plano local, con entidades federativas que se han distinguido por su capacidad de institucionalización, mientras otras han mantenido espacios limitados de competencia, alta discrecionalidad en la toma de decisiones electorales y sesgos que erosionan el carácter democrático de las elecciones.

El estudio de los órganos de administración electoral (OAE) locales en México es relevante, pues permite conocer, en principio, su composición, funciones y desempeño a partir de atributos fundamentales, como su independencia y profesionalización. A partir de ello, es posible avanzar en la evaluación de su contribución a la calidad de las elecciones locales, esto es, a su carácter efectivamente libre, transparente, justo y competitivo, y, en esa medida, a la democracia en los estados del país. Aunque el propósito no es propiamente probar una hipótesis, se parte del supuesto de que la independencia formal de los órganos de administración electoral locales —plasmada en la regulación del proceso de nombramiento de sus integrantes— es una condición relevante y necesaria (mas no suficiente) de su independencia real o efectiva, la cual se vincula a factores internos (su profesionalismo y equilibrio partidista) y externos (el poder del gobernador en turno, la fortaleza de los partidos en el Legislativo, el grado de corrupción institucional, entre otros).

A partir de lo anterior, en este capítulo se analiza la calidad de las elecciones locales desde el papel que desempeñan los OAE —conocidos como institutos electorales estatales (IEE)— en cada entidad federativa. Con ese fin, este capítulo se divide en cuatro secciones: en la primera se establecen los puntos de conexión entre los estudios de la calidad de las elecciones y la función de los órganos de administración electoral en los estudios políticos comparados; en la segunda, se analizan los rasgos fundamentales del proceso de democratización en México en el ámbito local, centrado en los cambios al sistema electoral y de partidos, así como el surgimiento de los OAE locales; en la tercera sección, se estudia la composición de los institutos electorales locales y se realiza un minucioso análisis de tres de sus atributos fundamentales: independencia, partidismo y profesionalización. En la cuarta se presenta una valoración general del papel de los OAE locales y su contribución a la mayor o menor calidad de las elecciones. La evidencia que sustenta los hallazgos expuestos en este capítulo la constituye el análisis de los OAE encargados de la organización de las elecciones a gobernador en cada una de las entidades federativas en el periodo 2006-2011.

La calidad de las elecciones y los órganos de administración electoral

En muchas democracias emergentes, como la mexicana, se han creado órganos independientes del gobierno en turno, altamente profesionales —comúnmente llamados órganos de administración electoral (OAE)—, para garantizar que las elecciones cumplan con los estándares democráticos de libertad, justicia, transparencia y competitividad.

Como es previsible, la calidad de las elecciones está determinada por la interacción de un amplio rango de factores. Según Sarah Birch, para que un proceso electoral sea creíble y genuino, los candidatos, las organizaciones de la sociedad civil, los observadores electorales, los medios y los votantes deben buscar observar tanto el espíritu como la letra de las leyes electorales. Pero añade que la buena gobernanza electoral es una condición necesaria (aunque no suficiente) de elecciones libres, justas (o equitativas) y significativas (Birch, 2007: 3). Esta autora reivindica así el papel crucial de los órganos de administración electoral (y su diseño) en lo que denomina “integridad electoral” (electoral integrity).

Ahora bien, la gobernanza electoral no se limita a los OAE, aunque éstos sean su eje central. Para Shaheen Mozaffar y Andreas Schedler, la gobernanza electoral es el amplio conjunto de actividades que crean y mantienen el amplio marco institucional en el que el voto y la competencia electoral se llevan a cabo (Mozaffar y Schedler, 2002: 13). En ese mismo sentido, Schedler señala que para evaluar la calidad democrática de las elecciones habría que estudiar un vasto rango de temas que afectan la integridad de las elecciones, como la autoridad de los oficiales electorales, la apertura del sistema de partidos, la equidad de las reglas electorales, la apertura del espacio público, la inclusividad del sufragio, la libertad de los votantes y la integridad de la gobernanza electoral (Schedler, 2002b). Este especialista argumenta que ante la imposibilidad de llevar a cabo una investigación exhaustiva de todos estos elementos, es preferible concentrarse en lo verdaderamente crucial: el campo de la gobernanza electoral.

Existe, pues, un consenso sobre el papel fundamental que han desempeñado los OAE, incluso en las transiciones a la democracia en décadas pasadas. Según López-Pintor, son instituciones importantes en la construcción de la democracia, debido a que manejan directamente la organización de las elecciones, e indirectamente, la gobernanza y el Estado de derecho (López-Pintor, 2000: 13). Hay otros que destacan el carácter profundamente administrativo-técnico de los OAE, instituciones que se encargan de funciones muy relevantes en la organización de las elecciones. [1]