Rodrigo Salazar Elena - Instituciones electorales, opinión pública y poderes políticos locales en México

Por su parte, Elklit y Reynolds (2002: 92-96) reconocen que la calidad de la administración electoral tiene un impacto directo en la manera en que son vistas las elecciones en el mundo en desarrollo y presentan un marco para la evaluación sistemática de la calidad del proceso electoral en su conjunto. Éste abarca ocho pasos o fases (desagregadas en varios factores a su vez): marco normativo, administración electoral y demarcación distrital; educación del votante, registro de votantes, y nominación y registro de partidos y candidatos; regulación de campañas; jornada electoral; proceso de conteo y tabulación de los votos; resolución de conflictos; implementación de resultados electorales, y procedimientos poselectorales.

En esta obra, se retoma de manera general la perspectiva de la calidad, y se intenta avanzar en el análisis de la calidad democrática de las elecciones en México y su posible contribución a la democracia regional y nacional. Se trata de identificar el grado, nivel o calidad en que las elecciones a nivel subnacional cumplen (o por el contrario, transgreden) los estándares mínimos aceptables de las elecciones democráticas, como la libertad, la equidad y la transparencia (Goodwin-Gill, 1994) respecto del voto universal libre y secreto, la competencia abierta entre partidos y la participación libre de los ciudadanos en elecciones periódicas, condiciones esenciales de la democracia. Ahora bien, el cumplimiento de estas condiciones se concentra en lo que se denomina gobernanza electoral, cuyo más importante eje se encuentra en los órganos electorales (administrativos y jurisdiccionales); la relevancia de éstos para lograr la calidad en las elecciones ha sido ampliamente reconocida.

Aunque el propósito no era propiamente probar hipótesis sobre la calidad de las elecciones en relación con los órganos de administración electoral, los órganos electorales jurisdiccionales y la opinión pública, se partió de varios supuestos. En principio, se presumió que la independencia formal de los órganos de administración electoral locales —plasmada en las reglas electorales que regulan el proceso de nombramiento de sus integrantes— es una condición relevante y necesaria, mas no suficiente de su independencia real o efectiva, la cual está vinculada a factores internos, como su profesionalismo y equilibrio partidista, y externos, como el grado de corrupción, poder del gobernador, y fortaleza de los partidos en el ámbito legislativo, entre otros. En segundo lugar, se asumió que la independencia, transparencia y protección de los derechos políticos por los órganos electorales jurisdiccionales o tribunales electorales estatales representaban tres pilares de la calidad de las elecciones y la confianza en sus resultados, aunque su efectividad se supedita a factores políticos como la composición del Poder Legislativo y la distribución del poder local.

Finalmente, en el caso de la opinión pública, la escasa literatura que la relaciona con la calidad de las elecciones y la coloca como variable a explicar (variable dependiente) impidió partir de una sola propuesta, por lo que se desplegó un vasto trabajo empírico que logró hallazgos relevantes.

La calidad de las elecciones en los estados: órganos de administración electoral, órganos jurisdiccionales electorales y opinión pública

México es una federación cuyo sistema electoral está estructurado en función de los niveles de gobierno. Así, las elecciones federales para elegir presidente de la república y miembros del Congreso (diputados federales y senadores) están organizadas por los órganos electorales federales, el Instituto Federal Electoral, en tanto órgano de administración electoral, así como por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en tanto órgano jurisdiccional.

Por su parte, las elecciones locales para elegir al Poder Ejecutivo (o gobernador), miembros del Congreso local y de los Ayuntamientos están organizadas por los órganos de administración electoral de cada entidad federativa —comúnmente llamados institutos electorales estatales— y por los órganos jurisdiccionales locales —conocidos como tribunales electorales estatales—. La relación entre estas instituciones electorales federales y locales es permanente y compleja, aunque se erige sobre una clara diferenciación en términos de ámbitos de competencia y responsabilidades, que no siempre es reconocida por la opinión pública. En cualquier caso, las instituciones electorales en México condensan las reglas del juego político-electoral y su aplicación, siendo determinantes para la calidad de las elecciones en el país.

Las instituciones electorales mexicanas se crearon bajo el paradigma de la independencia y profesionalismo de los miembros de sus órganos de dirección, en tanto forma de gobernanza electoral en democracias emergentes para organizar elecciones de calidad. En México, se reconoce que la transición a la democracia significó pasar de elecciones federales no competitivas, a comicios libres, transparentes, competitivos y justos en una década. Esto fue así gracias, entre otras cosas, a las nuevas reglas electorales federales, la construcción de instituciones autónomas para organizar y llevar a cabo las elecciones, y la pluralización del sistema de partidos (Méndez, 2006). Pese a los grandes avances, el proceso de democratización electoral se caracterizó por su heterogeneidad, sobre todo a nivel de elecciones estatales, con entidades federativas que se distinguen por su capacidad de institucionalización, mientras que otras mantienen competencia limitada, amplia discrecionalidad, instituciones frágiles y escasa transparencia. Por ello parece relevante indagar ¿qué tan efectivamente independientes son los órganos de administración electoral (OAE) y los órganos jurisdiccionales (OJ) locales en México?, ¿qué tan profesionales son?, ¿cuál es la percepción de los ciudadanos sobre estas instituciones?

El análisis de los órganos de administración electoral (OAE) locales en México encargados de organizar las elecciones de gobernador en el periodo 2006-2011 —llevado a cabo como parte de esta investigación— arrojó resultados interesantes. En primer lugar, destaca la independencia de jure, o formal, de los miembros del órgano máximo de decisión. Ésta se estimó en función del número de órganos que intervienen y años de duración del cargo, así como de las normas que regulan la remoción de los consejeros, a partir de lo cual se calculó el grado de facilidad con que son removidos de su cargo. Los resultados evidenciaron que, en términos de independencia, existen sólo seis entidades con OAE altamente independientes: el Distrito Federal, Durango, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Yucatán; once con independencia media, y quince con baja independencia. En segundo lugar, destacan las estimaciones sobre el grado de partidismo de los órganos electorales. En este caso, se tomó en cuenta la naturaleza de los órganos que intervienen en el nombramiento de los miembros de la instancia máxima de dirección y el partidismo percibido, recabado gracias a la evaluación cualitativa realizada por los miembros de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México. [1]A ello se añadió el número de impugnaciones al proceso de selección de consejeros en cada entidad ante el Tribunal Electoral Estatal. Los resultados mostraron que es alto el grado de partidismo de los OAE locales en México en diecinueve entidades federativas, debido a la naturaleza política de los órganos involucrados en el proceso de designación de los miembros del máximo órgano de toma de decisiones —partidos políticos y congresos locales—, así como por la composición de sus órganos de decisión y el alto partidismo percibido, que en varios casos incluye la injerencia directa del gobernador. En once estados, los OAE tienen un grado de partidismo medio, gracias, en alguna medida, a la incorporación de la sociedad civil en el proceso de postulación de los consejeros (resultado de la reforma electoral federal 2007-2008). Sólo se detectaron dos casos de partidismo bajo.