Rodrigo Salazar Elena - Instituciones electorales, opinión pública y poderes políticos locales en México

En tercero y último lugar, destaca la valoración de la profesionalización, o grado en que los órganos electorales integran a personal altamente capacitado en la administración electoral. Para medir dicho factor en los órganos de administración electoral a nivel local, se estableció como obligatorio el Servicio Profesional Electoral (SPE) en la ley electoral local, la aprobación del estatuto que la rige, en tanto prueba de su operación, lo mismo que la impugnación de los resultados electorales por parte de los partidos. El análisis de los institutos mostró que sólo en trece entidades federativas se han aprobado los estatutos de funcionamiento de sus servicios profesionales de carrera. En el resto, el servicio profesional electoral es sólo letra, esto es, no opera efectivamente.

En conjunto, parece claro que los OAE en México no son del todo independientes ni profesionales como el modelo lo supone y se encuentran altamente partidarizados. Un problema identificado es que el “modelo mexicano” parece mezclar la independencia formal de los órganos de decisión de los OAE con el partidismo excluyente, lo que ha permitido que, en algunos casos, los OAE tengan la posibilidad de sesgar la competencia e “inclinar” la cancha, lo que erosiona claramente la calidad democrática de las elecciones locales.

El análisis de los órganos jurisdiccionales electorales en los estados se concentró en el examen del diseño institucional de los tribunales electorales estatales (TEE), en particular en cuanto a su independencia y transparencia, además de lo relativo a la protección de los derechos políticos en los estados. Respecto al tema de la independencia, se consideraron los factores relacionados con el nombramiento, la destitución, la estabilidad laboral de los magistrados que componen los TEE, y la autonomía presupuestal de estas instituciones. La centralidad que adquieren los magistrados en la medición del grado de independencia de estos tribunales se debe a que son ellos quienes votan y deciden en torno a los conflictos electorales y a las quejas de violaciones de derechos políticos. Conforme a las estimaciones hechas, se concluye que, en cuanto a su diseño institucional, los TEE tienen condiciones favorables para un desempeño imparcial en relación con los conflictos electorales. Por ejemplo, en el nombramiento de los magistrados de los TEE de veintitrés entidades federativas participan al menos dos de los tres poderes del estado, y la principal tendencia consiste en el envío de propuestas de ternas por parte del Ejecutivo o del Judicial, aunque la decisión final recae en el Legislativo. En el resto de los casos predomina el modelo en el que los partidos proponen los nombramientos y el Congreso los define. De cualquier manera, no se aprecia dominio del Ejecutivo local en el proceso de nombramiento de magistrados de tribunales electorales estatales y es el Legislativo el que tiene mayor poder de decisión en el asunto.

La evaluación de la transparencia de los TEE se realizó a partir de la información institucional y personal de sus miembros que se encuentra en la Web, así como de las sentencias del tribunal, sus informes anuales y reportes de auditoría. De igual modo, se consideró el grado en que los magistrados hacen de conocimiento público sus activos e ingresos económicos. Las estimaciones mostraron que el diseño institucional de los TEE no favorece la transparencia en la misma medida que lo hacía con la independencia.

En suma, los resultados mostraron que el diseño institucional favorece la independencia y, en menor nivel, la transparencia de los TEE. Esto significa que entre ambos atributos no existe necesariamente una relación positiva; incluso es frecuente la combinación de situaciones de alta independencia con poca transparencia y viceversa. La combinación de los indicadores construidos para dar cuenta de ambos aspectos muestra que, en términos generales, en las entidades federativas efectivamente existen diseños de órganos electorales jurisdiccionales que hacen probable un desempeño imparcial que abone a que las elecciones de autoridades y representantes estatales y locales sean de calidad. Sin embargo, esta posibilidad se afecta seriamente cuando en un mismo partido o actor político dominan los poderes Ejecutivo y Legislativo.

El estudio de la calidad de las elecciones desde la perspectiva de la ciudadanía, implicó modificar el foco de atención, de las instituciones —que se abordan de forma independiente en los primeros dos capítulos— a los juicios de los electores sobre las propiedades de los procesos electorales. Cabe destacar que la opinión pública ha sido poco analizada desde la perspectiva de la calidad de la democracia, pese a que son finalmente los ciudadanos quienes con su voto, expresan su confianza en los procesos electorales.

Para el estudio de la opinión pública a nivel subnacional en México, se recurrió al análisis de los datos de una encuesta representativa a nivel estatal. El objetivo fue evaluar en qué medida los ciudadanos consideraron que los procesos electorales habían tenido las características de una competencia libre y justa, y que el gobernante resultante había sido el ganador legítimo.

Los resultados mostraron una gran variación entre entidades. Por ejemplo, seis de ellas registraron más de 60% de respuesta positiva en estas dos preguntas “¿Qué tan de acuerdo o en desacuerdo está con la siguiente frase?: las elecciones en el estado [nombre de la entidad] son libres, limpias y equitativas”. La segunda pregunta aludía a la legitimidad del resultado: “¿Usted cree que el candidato declarado como ganador en la última elección de gobernador fue el que realmente recibió la mayor cantidad de votos?” Estos fueron Chihuahua, Zacatecas, Colima e Hidalgo, seguidos de Coahuila y Nuevo León. Es claro que la opinión pública en estos estados es muy positiva respecto de la calidad de sus elecciones. En el polo opuesto se ubicaron el Distrito Federal, Tabasco, Estado de México y Morelos, donde menos del 30% de los ciudadanos opinaron favorablemente a los dos atributos usados para registrar la opinión pública sobre la calidad de las elecciones locales.

Una de las contribuciones sobresalientes de este estudio fue evaluar los determinantes que influyen en el juicio ciudadano sobre la calidad de las elecciones. Para ello se utilizó un modelo logístico jerárquico. Los hallazgos son muy relevantes. Se encontró que la percepción de imparcialidad de la autoridad electoral local y de ausencia de fraude incrementan la calidad de las elecciones de los estados. Esto implica que existe posibilidad de mejora a través del diseño institucional y la reducción de los espacios de manipulación electoral. Sin embargo, la calidad de las elecciones locales también es juzgada por aspectos ajenos a la organización electoral local —bajo la responsabilidad de los institutos electorales estatales—, e incluso al ámbito de la entidad federativa. En este sentido, se halló que el juicio sobre la calidad de las elecciones locales también se da en función de las percepciones sobre los procesos electorales nacionales. Esto significa que si se considera que las elecciones nacionales fueron fraudulentas, la limpieza de las elecciones locales y la conducción correcta por parte de las autoridades electorales no evita que haya más probabilidad de que las elecciones locales sean consideradas de pobre calidad. Ello ilustra, entre otras cosas, que el trabajo de los órganos de administración electoral tiene un efecto limitado sobre las percepciones de los ciudadanos sobre la calidad de las elecciones en su entidad. Los autores del capítulo que toca este tema concluyen que “los juicios sobre la calidad de las elecciones están desproporcionadamente influidos por la idea que tienen los ciudadanos sobre las elecciones nacionales”.