Rodrigo Salazar Elena - Instituciones electorales, opinión pública y poderes políticos locales en México

Como se indicó en la primera sección de este capítulo, de acuerdo con algunos estudios comparados, el proceso de convocatoria y selección de consejeros constituye un eje fundamental de la independencia de los órganos electorales (López-Pintor, 2000; Foro, 2006: 25). Dichos estudios resaltan la importancia de seleccionar actores que sean independientes del gobierno en turno, para que la imparcialidad en el proceso de toma de decisiones esté garantizada.

Schedler, por su parte, reconoce que la independencia formal de las comisiones electorales nacionales sería un indicador “delgado” de la calidad de las elecciones. Empero, argumenta que en la medida en que manejan los conflictos políticos abiertos, son relevantes o incluso cruciales en países no industrializados, donde se han creado agencias especializadas en la gobernanza electoral (Mozaffar y Schedler: 6).

Por otro lado, Hartlyn, McCoy y Mustillo parten de la importancia de los órganos electorales y también reivindican la independencia de sus miembros como un elemento crucial en su desempeño. Sin embargo, a diferencia de otros estudios, estos autores ponen el acento en la independencia partidaria de los OAE, es decir, la independencia respecto de los partidos políticos, más que la independencia respecto del gobierno o del Ejecutivo en turno.

Estos autores reconocen que “es un verdadero reto medir la autonomía y profesionalismo de los [OAE]” (Hartlyn et al., 2009: 22), debido a que la distancia entre lo formal y lo real implica reconocer que la independencia plasmada en las normas constitucionales y electorales no siempre se cumple, incluso el partidismo de los órganos electorales llega a oscurecer el entorno. Por ello, proponen medir el nivel de independencia (formal) y el grado de partidismo (real) de los órganos electorales, pues mientras el primero refleja la independencia de jure de los OAE, en términos formales o jurídicos, el grado de partidismo refleja la independencia de facto, en términos empíricos. Con ello se intentan recoger las dos dimensiones de la independencia: la formal y la real. [11]Así, el “grado de partidismo” de un órgano electoral se estima “con base en un examen de la naturaleza de la(s) institución(es) que nombra(n) a los integrantes de los [OAE] y la independencia que se percibe en las personas nombradas al momento de su designación. Aquí se mide directamente el grado hasta el cual un OAE está partidarizado en cualquier elección” (Hartlyn et al., 2009: 22). Asimismo, proponen cuatro tipos de OAE, de acuerdo a su composición y la toma de decisiones:

a) “Dominado por un solo partido”: cuando un partido, usualmente en el poder, tiene suficientes representantes como para tomar solos la mayoría de las decisiones (ya sea que lo hagan o no).

b) “Mixto partidarizado”: cuando hay una representación equilibrada de los partidos políticos en un OAE o una representación mixta, de tal forma que ningún partido tome decisiones por cuenta propia.

c) “Independiente/mixto partidarizado”: cuando algunos miembros son nombrados con base en la representación partidaria y otros son independientes (por ejemplo, Uruguay).

d) “Independiente de los partidos”: cuando los miembros son nombrados por el Poder Legislativo (o más comúnmente por jueces o grupos cívicos), pero están conscientes de que son profesionales, independientes y que no han sido nombrados por su afinidad partidaria, sino por sus méritos (Hartlyn et al., 2009: 22).

La estimación del grado de partidismo en los OAE locales en México se basó en los atributos señalados por Hartlyn et al., esto es, en la naturaleza de los órganos que intervienen en el tipo de OAE, así como el partidismo percibido, recabado gracias a la evaluación cualitativa hecha por los miembros de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México. A esto se añade el número de impugnaciones al proceso de selección de consejeros en cada entidad ante el Tribunal Electoral Estatal.

Esta última pieza de información es muy relevante, puesto que en la última década los procesos de selección de consejeros electorales han sido cada vez más impugnados por varias razones, destacando sobre todo el partidismo de los consejeros, la intervención de los gobernadores, la falta de cumplimiento de requisitos, etc. Lo sobresaliente es que indican de algún modo el grado de conflictividad derivado de la falta de autonomía de los candidatos o del procedimiento.

La estimación del “grado de independencia”, según Hartlyn et al., se basa en la naturaleza del proceso de designación y la duración en el cargo de los consejeros del OAE y de quienes los designan. Según estos autores, la independencia “se fundamenta en la sencilla idea de que a mayor número de actores y de instituciones en el proceso de nombramiento, más independencia tendrán los OAE de un estricto control partidario” (Hartlyn et al., 2009: 23).

Por otro lado, es importante subrayar —como se mencionó antes— que para Hartlyn, Mustillo y McCoy el grado de independencia creado por ellos mide la dimensión formal de ésta en los OAE, pues toma en cuenta cuestiones normativas y de procedimientos, pero no considera la independencia real o ejercida al momento de tomar decisiones. Por ello, dicho grado es “compensado” (o contrarrestado) con el grado de partidismo que intenta reflejar el nivel real en el que los miembros del máximo órgano de decisión favorecen a un partido en específico o particular o, por el contrario, son genuinamente imparciales.

La estimación del grado de independencia de los OAE locales en México consideró los dos elementos utilizados por Hartlyn —número de órganos que intervienen y años de duración del cargo— y añadió un elemento más: las normas que regulan la remoción de los consejeros, a partir de lo cual se estimó el grado de facilidad con que son removidos de su cargo. Esto es una contribución propia. La relevancia de este indicador radica en valorar en qué medida las normas electorales permiten ejercer un “control velado” sobre las decisiones de los consejeros, al existir la amenaza de remoción de sus cargos, lo que sin duda lesiona directamente la independencia o autonomía con la que toman las decisiones.

Finalmente, el tercer atributo que se evalúa de los OAE locales en el presente texto es el profesionalismo o grado en que los órganos electorales integran a personal profesional, altamente capacitado en la administración electoral, esto es, en tareas vinculadas al registro de electores, designación de la ubicación de casillas, capacitación de funcionarios de casilla, distribución de tiempos en radio y televisión, entre otras. En México, la profesionalización ha sido impulsada a través de la creación de Servicios Electorales Profesionales, servicios de carrera para funcionarios que desempeñan tareas sustantivas en materia electoral.

La estimación del profesionalismo fue una propuesta elaborada por la autora de este artículo, en colaboración con el maestro Javier Santiago, ambos miembros de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México. El grado de profesionalismo de los OAE trata de analizar qué tan bien llevan a cabo su propósito principal: la organización de elecciones democráticas, basándose en principios como la legalidad, objetividad, certeza y profesionalismo. Para medir el profesionalismo de los OAE locales, se consideró la obligación de establecer el Servicio Profesional Electoral (SPE) en la ley electoral local, la aprobación del estatuto que la rige, en tanto prueba de su operación, así como la impugnación de los resultados electorales por parte de los partidos.

Los cuadros 1.3-1.5 muestran los resultados de la aplicación de los tres métodos que consideran el partidismo, la independencia y el profesionalismo de todos los OAE en las entidades federativas de México, encargados de organizar las elecciones de gobernador en el periodo 2006-2010.