Herbert Alexander Simon - El comportamiento administrativo

No sería posible establecer un principio definitivo con respecto a un tema tan controvertido, y que ha sido explorado de una manera tan imperfecta. (25) No obstante, si la distinción entre cuestiones fácticas y éticas es válida, se podrían extraer las siguientes conclusiones:

1) La responsabilidad hacia las instituciones democráticas, en lo que respecta a la determinación de valor, se puede reforzar mediante la invención de mecanismos de procedimiento que permitan una separación más efectiva de los elementos fácticos y éticos de las decisiones. En capítulos posteriores, se ofrecerán algunas sugerencias según estas líneas.

2) La asignación de una cuestión a la legislatura o el administrador para su decisión debería depender de la importancia relativa de los puntos fácticos y éticos involucrados, y del grado en que los primeros sean controvertidos. Las posibilidades de una asignación adecuada sin sobrecargar a la legislatura aumentarán cada vez más, en la medida en que el Punto 1 precedente se implemente con éxito.

3) Dado que el cuerpo legislativo debe forzosamente realizar muchos juicios fácticos, necesita contar con un acceso rápido a la información y el asesoramiento. Sin embargo, esto no debe tomar la forma de simples recomendaciones para la acción, sino de información fáctica sobre las consecuencias objetivas de las alternativas que se encuentran frente al cuerpo legislativo.

4) Dado que el organismo administrativo debe forzosamente realizar muchos juicios de valor, debe ser sensible a los valores de la comunidad, más allá de los que están explícitamente sancionados en forma de ley. De igual modo, aunque la función de realizar juicios de valor a menudo se delega al administrador, en especial cuando no hay temas controvertidos implicados, debe continuar siendo completamente responsable por ellos, en caso de desacuerdo.

Si resulta conveniente mantener los términos “política” y “administración”, es mejor aplicarlos a la división de las funciones decisorias que siguen las líneas aquí sugeridas. Aunque no es idéntica a la separación entre “valor” y “hecho”, tal división dependería claramente de esa distinción fundamental.

Sería ingenuo insinuar que la división del trabajo entre la legislatura y el administrador de un organismo público real siempre se ajustará perfectamente a estos lineamientos precedentes. En primer lugar, por razones políticas, el cuerpo legislativo a menudo deseará evitar tomar decisiones puramente políticas y querrá pasárselas a un organismo administrativo. (26) En segundo lugar, el administrador puede ser considerablemente distinto del individuo neutral y sumiso que aquí se describe. Es posible que tenga (y generalmente tendrá) su propio conjunto bien definido de valores personales, que le gustaría ver implementado mediante su organización administrativa, y es posible que resista cualquier intento por parte de la legislatura de asumir por completo la función de determinación de políticas, o que sabotee las decisiones mediante el modo de ejecutarlas.

No obstante, tal vez sería justo decir que, para alcanzar la responsabilidad democrática en el gobierno moderno, se requerirá una aproximación a las líneas de demarcación entre la legislatura y la administración que se detallaron precedentemente.

Antes de concluir este capítulo, debería señalarse que el término “política” suele usarse en un sentido más amplio y general que el que aquí se le da. En la bibliografía sobre la administración en el sector privado, el término “política” a menudo significa: (a) cualquier norma general que se ha establecido en una organización para limitar la discrecionalidad de los subordinados (por ejemplo, es una “política” del departamento B archivar una copia de todas las cartas, por tema), o (b) al menos las más importantes de estas normas, emitidas por la alta gerencia (por ejemplo, se le permite a un empleado tomarse dos semanas por año de licencia por enfermedad). En ninguno de estos usos, se implica que la política tenga un contenido ético. Se podría evitar una ambigüedad importante si se usaran términos distintos para estos tres conceptos, el que se discutió en los párrafos precedentes y los dos recién mencionados. Tal vez sería posible llamar a las premisas éticas de gestión “política legislativa”; a las normas amplias y no relacionadas con cuestiones éticas establecidas por la alta dirección, “política de dirección”; y a otras normas, “política operativa”.

Además de estos distintos tipos de política o normas promulgadas por una autoridad, en casi toda organización existe un gran número de “prácticas” no establecidas como órdenes o reglamentaciones, y que no se aplican mediante sanciones, pero que, sin embargo, se respetan en la organización por la fuerza de la costumbre y por otras razones. A menudo, la línea entre política y práctica es poco precisa, salvo que la organización siga la “práctica” (o “política”) de poner todas sus políticas por escrito.

Este capítulo se ha dedicado a explicar la distinción entre elementos de valor y elementos fácticos en la toma de decisiones. Se ha demostrado, asimismo, que esta distinción es la base para la línea que por lo común se traza entre cuestiones de política y cuestiones de administración.

En el próximo capítulo, se examinará en mayor detalle la anatomía de la decisión, con especial referencia al concepto de “racionalidad” en la toma de decisiones. Se mantendrá el énfasis sobre los aspectos lógicos antes que psicológicos de la decisión.

1. La teoría positivista, en lo que respecta a la naturaleza de las proposiciones científicas, es tratada ampliamente por Charles W. Morris, “Foundations of the Theory of Signs”, y Rudolf Carnap, “Foundations of Logic and Mathematics”, en International Encyclopedia of Unified Science , volumen 1, números 2 y 3 (Chicago: University of Chicago Press, 1937 y 1938); P.W. Bridgman, The Logic of Modern Physics (New York: Macmillan, 1937); Rudolf Carnap, “Testability and Meaning”, Philosophy of Science , 3: 420-472 (octubre 1936) y 4: 2-40 (enero 1937); Rudolf Carnap, The Logical Syntax of Language (New York: Harcourt, Brace, 1937); Alfred J. Ayer, Language, Truth and Logic (London: Victor Gollacz, 1936).

2. Dos tratamientos recientes: Ayer, op.cit., y T.V. Smith, Beyond Conscience (New York: McGraw-Hill, 1934).

3. Jeremy Bentham, An Introduction to the Principles of Morals and Legislation (Oxford: Clarendon Press, 1907), página 1.

4. Aristóteles, “Nicomachean Ethics”, libro 1, capítulo vii, 12-18, en Basic Works of Aristotle , editado por Richard McKeon (New York: Random House, 1941).

5. “Complete Tactics, Infantry Rifle Battalion” (Washington: Infantry Journal, 1940), página 20.

6. Este punto de vista lo desarrolla Jorgen Jorgensen en “Imperatives and Logic”, Erkenntnis , 7:288-296 (1938).

7. De hecho las leyes usuales de inferencia no parecen mantenerse estrictamente al deducir un imperativo de otro. Para algunas discusiones sobre la posibilidad de un cálculo lógico de imperativos e intentos por construir un cálculo riguroso, ver lo siguiente: Karl Menger, “A Logic of the Doubtful: On Optative and Imperative Logic”, Reports of a Mathematical Colloquium (Notre Dame, Indiana, 1939), serie 2, número 1, páginas 53-64; K. Grue-Sörensen, “Imperativsätze und Logik: Begegnung einer Kritik”, Theoria , 5:195-202 (1939); Albert Hofstadter y J.C.C. McKinsey, “On the Logic of Imperatives”, Philosophy of Science , 6:446-457 (1939); Kurt Grelling, “Zur Logik der Sollsätze”, Unity of Science Forum , enero 1939, páginas 44-47; K. Reach, “Some Comments on Grelling’s Paper”, ibid., abril 1939, página 72; Kalle Sorainen, “Der Modus und die Logik”, Theoria 5:202-204 (1939); Rose Rand, “Logik der Forderungssätze”, Revue Internationale de la Theorie du Droit (Zurich), New Series, 5:308-322 (1939).