Arne Pautsch - Gemeindeverfassungsrecht Baden-Württemberg

59Außerhalb des Kernbereichs kann der Gesetzgeber das Selbstverwaltungsrecht regeln und näher ausgestalten. Diese Ausgestaltung muss durch „überörtliche Interessen von höherem Gewicht“ 43erforderlich geworden sein. Insoweit hat der Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative. 44Die Ausgestaltung muss allerdings auf das notwendige Maß begrenzt sein, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot sind zu beachten. Will der Gesetzgeber den Gemeinden eine Aufgabe als Weisungs- oder Pflichtaufgabe neu übertragen, gelten dieselben Grundsätze. 45

60Der Staat darf die finanzielle Basis der Gemeinden und Gemeindeverbände nicht so schmälern, dass ihre Aufgabenerfüllung gefährdet ist. Da die Regelung der Kommunalfinanzengrundsätzlich in die Zuständigkeit der Länderfällt, ergibt sich aber aus Art. 28 Abs. 2 GG kein Anspruch der Kommunen gegen den Bund auf eine entsprechende Finanzausstattung. Ob die Finanzgarantie eine „angemessene Finanzausstattung“ umfasst oder nur eine Mindestausstattung gewährleistet, hat auch die Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 GG durch Gesetz v. 27. Oktober 1994 nicht grundsätzlich geklärt. Die Finanzausstattung muss aber mindestens so beschaffen sein, dass die Kommunen neben den Pflichtaufgaben auch freiwillige Aufgaben wahrnehmen können.

61Mit „Gebietshoheit“bezeichnet man den räumlichen Geltungsbereich, in dem eine Gemeinde gesetzlich verliehene Hoheitsrechte ausüben darf. Streng genommen stellt die Gebietshoheit kein eigenes Hoheitsrecht dar, sondern den Inbegriff aller gemeindlicher Hoheitsrechte(Gemeindehoheit). Der Gebietshoheit unterliegen alle natürlichen und juristischen Personen, die sich im Gemeindegebiet aufhalten (Einwohner und Fremde), dort Liegenschaften besitzen, ein Gewerbe betreiben oder dort ihren Sitz haben (Territorialprinzip). Die Gebietshoheit sichert nicht den Gebietsbestand ab. Gebietsänderungensind daher aus Gründen des öffentlichen Wohls und sogar gegen den Willen der betroffenen Gemeinde möglich. Über ihr Gebiet hinaus besitzt eine Gemeinde keine Hoheitsrechte.Eine Gemeinde kann aber mit Zustimmung der Belegenheitsgemeinde eine öffentliche Einrichtung auf fremder Gemarkung errichten,betreiben und für ihre eigenen Einwohner eine hoheitliche Benutzungsordnung erlassen. 46Die Hoheitsrechte der Belegenheitsgemeinde (z. B. Planungshoheit) werden dadurch nicht berührt. Der Abschluss einer entsprechenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarungempfiehlt sich, ist aber rechtlich gesehen nicht notwendig.

62Die Personalhoheit ist das Recht, die zur ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben benötigten Beamten und sonstige Beschäftigte auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen. Die Personalhoheit umfasst damit grundsätzlich auch die Möglichkeit, Zahl und Vergütung der Mitarbeiter zu bestimmen und die Disziplinargewalt auszuüben. Die damit verbundene Gestaltungsfreiheit wird allerdings nicht nur durch das Verfassungsrecht (z. B. Art. 3 und 33 GG), sondern vor allem im öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisdurch eine Vielzahl von gesetzlichen Regelungen eingeschränkt. Solche Regelungen finden sich im Beamten­, Besoldungs- und Disziplinarrecht, in der GemO (§§ 56 bis 58) sowie im Arbeits- und im Personalvertretungsrecht. Weitere Einschränkungen ergeben sich – etwa mit Blick auf die Freizügigkeit – aus dem Unionsrecht.

63Als „ unantastbar“ müssen aber wohl folgende Bereiche in der Zuständigkeit der Gemeinde verbleiben:

– Dienstherrnfähigkeit,

– Personalauswahl,

– Entscheidung über die Anzahl der Planstellen.

64Im privatrechtlichen Anstellungsbereichhaben sich vor allem die größeren Gemeinden den kommunalen arbeitsrechtlichen Vereinigungen (KAV) angeschlossen. An die vom Spitzenverband dieser Vereinigungen (VKA) ausgehandelten arbeitsrechtlichen Bestimmungen (TVöD) sind dann die Mitgliedsgemeinden gebunden. Soweit diese Tarifverträge für allgemeinverbindlicherklärt worden sind, gilt der normative Teil des für verbindlich erklärten Vertrags auch für nicht tarifgebundene Arbeitsverhältnisse. Im öffentlichen Dienst ist es üblich geworden, dass auch nicht tarifgebundene Kommunen im Arbeitsvertrag vereinbaren, dass der Tarifvertrag allgemein oder teilweise gelten soll.

65Zu der Organisationshoheit gehört in erster Linie das Recht auf Eigenbildung der Organeund auf Regelung der inneren Gemeindeorganisation(Zuständigkeitsordnung, Geschäftsverteilung, Sachausstattung, Bildung von Ausschüssen, Einrichtungen und Dienststellen). Zur Organisationshoheit gehört auch die Entscheidung über die Ausgliederung bestimmter Einrichtungen sowie die Wahlfreiheit bei der Ausgestaltung der Organisationsform(öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich) sowie die Aufgabenübertragung auf gemeinsam geführte Verbände (z. B. Zweckverbände). Teilweise wird dieses Recht als „ Kooperationsrecht“ bezeichnet und damit als eigenständiges Hoheitsrecht geführt. 47Der Kernbereich der Organisationshoheit verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen verhindern würde. Der Gesetzgeber hat daher den Kommunen eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Die Verpflichtung, eine Gleichstellungsbeauftragtezu beschäftigen, greift in diesen Kernbereich noch nicht ein, da sie noch einen hinreichenden organisatorischen Spielraum offen lässt. 48In ihrer Ausprägung als Kooperationshoheitbeinhaltet sie die Möglichkeit, zusammen mit anderen Kommunen einzelne Aufgaben gemeinschaftlich zu erledigen (z. B. die Bildung von Zweckverbänden 49). 50Im äußeren Organisationsbereich(Gemeindeverfassung, Gemeindewahlen usw.) besitzen die Gemeinden keine Kompetenz.

66Die Planungshoheit ist das Recht, alle im Gemeindebereich anfallenden örtlichen planungsfähigen Aufgabeneigenverantwortlich im Rahmen der Zuständigkeit wahrzunehmen sowie an höherstufigen Planungsvorgängenangemessen beteiligt zu werden, sofern die Gemeinde dadurch berührt wird. Die Planung als Hoheitsrecht bezieht sich nicht auf alle kommunalen Planungen. Sie wird im Allgemeinen beschränkt auf die raumbedeutsamen Planungenund damit auf das Recht, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke im Gemeindegebiet verbindlich zu ordnen und zu gestalten. Zur Planungshoheit gehört einerseits der Abwehranspruch gegen Baumaßnahmen, die den planerischen Festsetzungen widersprechen (z. B. planwidrige Genehmigungen der Baugenehmigungsbehörde 51). Andererseits sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung(§ 1 Abs. 4 BauGB i. V. m. § 6 ROG) anzupassen.

67Inwieweit die Planungshoheit zum unantastbaren Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung gehört, ist umstritten. 52Die Planungshoheit ist aber stets dann berührt, wenn die beeinträchtigte Planung der Gemeinde hinreichend konkretist. 53Die Planungshoheit ist einfachgesetzlich im Baugesetzbuch verankert. Für die in § 37 BauGB abschließend aufgezählten Fachplanungen von überörtlicher Bedeutunggelten allerdings die dort angegebenen Vorschriften des Baugesetzbuches nicht, 54wenn die Gemeinde beteiligt wird. Diese Planungen sind „ privilegiert“. Eine Bindung an Bebauungspläne entfällt damit in diesem Bereich insoweit, als die Privilegierung die im entsprechenden Fachplanungsgesetz umschriebene Aufgabenstellung und Zweckbestimmung nicht überschreitet. Die Bindung an den Flächennutzungsplan bleibt aber bestehen, sofern dieser Plan in gegenseitiger Anpassung entstanden ist.