Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

La época en que la Hacienda Pública tenía como objetivo la neutralidad se identifica con las finanzas públicas imperantes en el siglo XIX cuando, como ya lo hemos anotado, la participación de la economía pública dentro del conjunto de la economía nacional era limitada; cuando los gastos públicos respondían por una porción limitada del gasto total y cuando las tareas que asumía el Gobierno eran más restringidas. Sin embargo, a partir del siglo XX y en especial después de las dos guerras mundiales, no es claro que la Hacienda Pública tenga efectos neutrales sobre la actividad económica. Por el contrario, hoy en día se considera que la Hacienda Pública no es neutral ni puede serlo, por razones que han sido muy bien resumidas por el tratadista Cesare Cosciani 7, como veremos en adelante.

1. LA NEUTRALIDAD FISCAL

Un primer tipo de neutralidad sería la denominada “neutralidad por compensación”, en la cual el tributo que se recauda se redistribuye de tal manera que para los contribuyentes representa una compensación igual al costo que les ha representado el pago del impuesto. Con el aumento de la carga tributaria que se observa de manera generalizada en la sociedad contemporánea, y por la manera como se financia el gasto público, es evidente que esta neutralidad por compensación no se da en la práctica. Una de las características esenciales del impuesto consiste precisamente en que debe pagarse sin que exista una correlación con el beneficio que habrá de recibir el contribuyente. Sabemos muy bien que el recaudo de los impuestos se destina a financiar gastos que corresponden a prioridades que se han fijado los gobiernos, y que no necesariamente están relacionadas con los beneficios a ser percibidos por los contribuyentes individualmente considerados. Así, podemos afirmar que este primer tipo de “neutralidad por compensación” no se observa en las sociedades modernas, resaltando que se predicará de forma diáfana en tratándose de precios públicos y de aquellos tributos categorizados como tasas y contribuciones, clasificación en la que se ahondará en capítulos posteriores.

Un segundo tipo de neutralidad se daría cuando la incidencia de la economía pública dentro del conjunto de la economía nacional es tan insignificante que lo que sucede dentro de las finanzas públicas “no influye en forma sensible sobre la distribución precedente de las rentas”, como lo anota Cosciani. Sin embargo, sabemos muy bien que este segundo tipo de neutralidad tampoco se da hoy en día. La importancia del gasto público como proporción del producto interno bruto de los países ha ido creciendo, como lo pronosticó la ley de Wagner, ya que la importancia de la economía pública es tal en la sociedad moderna que puede explicar entre un 40% y un 45% de la distribución de la renta nacional. De manera que en el Estado moderno, por la importancia de la economía pública dentro de la economía nacional, tampoco podemos hablar de neutralidad de la Hacienda Pública por dimensión del ingreso.

Precisamente desde este punto de vista, según el cual en la economía moderna no es viable concebir la Hacienda Pública como un instrumento neutro, se enfoca la función redistributiva de la Hacienda Pública. Puesto que las finanzas públicas de hecho afectan la distribución de la renta y la riqueza del país, por la importancia que la economía pública ha venido tomando dentro de las economías nacionales, es crucial que dicha distribución se haga con una orientación. Ahora bien: ¿cuál es esa orientación? ¿Hacia qué propósitos se orientan los objetivos distributivos de la Hacienda Pública dentro del pensamiento contemporáneo?

2. OBJETIVOS DE LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA

Un primer enfoque de la función redistributiva de la Hacienda Pública está orientado hacia la mejora de la distribución global de la renta nacional. Cuanto mayor es el atraso económico de un país, mayor suele ser la deficiencia en la distribución de la renta nacional. Es decir, una proporción mayor de la riqueza se concentra en unos pequeños segmentos de la población, al paso que las grandes mayorías perciben una reducida proporción del ingreso nacional. Las finanzas públicas buscan entonces introducir instrumentos y políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global del país.

Un segundo objetivo de la función redistributiva de la Hacienda Pública es ya no una mejora global de la distribución de la renta nacional, sino una mejora relativa en los segmentos más pobres, aquellos que la terminología internacional denomina “población de pobreza absoluta”. Este es un enfoque de la función redistributiva de la Hacienda Pública que viene tomando especial auge desde los años setenta; que ha sido objeto de estudios por parte de organismos internacionales, en especial del Banco Mundial; y que ha orientado varios programas de política económica en los años recientes en diversos países. El objetivo de estos enfoques es el de llegar con una mayor proporción de servicios públicos a los segmentos más pobres de la población.

Un tercer enfoque redistributivo de la Hacienda Pública está orientado a distribuir los ingresos de los grupos más fuertes de la población, para lo cual tiene un papel fundamental el diseño de la progresividad en ciertos impuestos, en especial de los tributos directos como el de la renta y los impuestos sobre el capital.

En el fondo, las razones que explican los propósitos redistributivos de la Hacienda Pública no son otras que las de ofrecer, o al menos acercar, la igualdad de oportunidades de que gozan los miembros de la sociedad para participar en el crecimiento económico. Cuando el Estado gasta más que proporcionalmente en salud pública y en educación primaria, por ejemplo, en el fondo lo que está haciendo es restablecer la igualdad de oportunidades entre quienes nacen rodeados de todo tipo de privilegios y quienes carecen de ellos. Puesto que los bienes colectivos que proporciona la Hacienda Pública no se distribuyen según el principio de exclusión, es evidente que cuando la Hacienda Pública entra a asignar una mayor proporción de ellos a un segmento de la población desvalida maximiza el bienestar del conjunto y establece externalidades positivas para la sociedad.

3. FORMAS DE REDISTRIBUCIÓN

Existen varias modalidades mediante las cuales la Hacienda Pública puede cumplir efectos redistributivos. Entre ellas podemos mencionar en especial las siguientes.

a. REPARTO PERSONAL DE LAS RENTAS

Mediante esta modalidad redistributiva que se apoya primordialmente en la progresividad de ciertos tributos, la Hacienda Pública logra disminuir el ingreso global de unos segmentos de la población y reasignarlo hacia segmentos más desfavorecidos. Acá, como se ha mencionado, el instrumento más utilizado es el diseño de ciertos tributos progresivos, como el impuesto a la renta y el impuesto al capital.

b. REPARTO FUNCIONAL DE LAS RENTAS

Mediante esta modalidad no se buscan transferencias interpersonales sino redistribuciones por actividades económicas, por ejemplo, castigando las rentas provenientes del capital y favoreciendo las rentas provenientes del trabajo. Este objetivo lo cumple la Hacienda Pública desgravando o estableciendo tratamientos beneficiosos para ciertos ingresos provenientes del trabajo y gravando con más severidad las rentas provenientes del capital.

c. REPARTO SECTORIAL O TERRITORIAL

Mediante estas modalidades redistributivas la Hacienda Pública busca reorganizar la forma como la renta nacional se distribuye entre las diversas entidades geográficas, por ejemplo reorientando ingresos nacionales hacia los niveles departamentales y municipales. Las normas de la descentralización fiscal, según las cuales una porción de los ingresos percibidos a través de los grandes impuestos nacionales debe transferirse de forma obligatoria a las entidades municipales y departamentales, constituyen una manera de efectuar la que hemos denominado “redistribución sectorial” o “territorial”. Así mismo, existen normas que buscan redistribuir ingresos de áreas de alto crecimiento económico hacia regiones deprimidas o de bajo crecimiento económico.