Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

A la inversa, puede afrontarse un “bache inflacionario” cuando el monto de los consumos más la inversión sea superior al ingreso nacional. Por ejemplo, porque se han aumentado bruscamente las remuneraciones meramente nominales de los trabajadores sin que la producción real haya crecido. Los precios tenderán a aumentar. De nuevo las finanzas públicas pueden entrar a desarrollar un papel estabilizador. Una operación de crédito público (colocación de bonos públicos entre la ciudadanía) o un incremento de impuestos que succione recursos del sector privado y congele estos dineros en un superávit fiscal que no se destine al gasto, son operaciones que pueden tener efectos antiinflacionarios.

2. LA ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA EN LOS PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO

Estudios recientes sobre la política fiscal en los países en vías de desarrollo han demostrado que los procesos de desestabilización en las economías frágiles de los países del Tercer Mundo obedecen a menudo a situaciones especiales que no fueron contempladas por el análisis keynesiano, el cual fue esencialmente un diagnóstico para economías desarrolladas. Richard Goode anota 9cómo, por ejemplo, una baja en el precio internacional de un producto básico de exportación o un deterioro en los términos de intercambio en el comercio exterior de un país en vías de desarrollo entrañan desajustes más complejos en sus economías, que requerirán programas de ajuste diferentes a la tradicional operación de los instrumentos de la hacienda compensatoria de tipo keynesiano.

IV. HACIENDA PÚBLICA Y DESARROLLO

Asociados a la función estabilizadora propiamente dicha encontramos vínculos entre la política fiscal y el desarrollo económico. Los diversos impuestos y las modalidades del gasto público tienen, desde luego, incidencia sobre el proceso de desarrollo. Hay impuestos que aceleran el desarrollo y hay otros que lo retardan. Hay modalidades de gasto que favorecen la rápida expansión de la economía y hay otras que la entraban. En capítulos posteriores, al analizar las características de cada impuesto y del gasto público, nos detendremos sobre este importante aspecto de las finanzas públicas.

Las finanzas públicas desempeñan un papel importante en relación con el desarrollo económico. Desde luego, el crecimiento de un país no está determinado exclusivamente por factores asociados a las finanzas públicas, pero estos, sin duda, desempeñan un papel crucial.

Si nos atenemos a una categorización consignada por Walter Heller en un artículo clásico sobre el tema 10, las principales funciones de la Hacienda Pública en el proceso de desarrollo económico son las siguientes: (1) proveer el ahorro necesario para financiar el incremento del acervo de capital indispensable en todo proceso de desarrollo; (2) contribuir a evitar los desequilibrios de origen interno o externo de la economía que, de presentarse, pueden comprometer seriamente el proceso de desarrollo; (3) la Hacienda Pública ayuda también a crear condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo que lo hagan más justo y equitativo. Vamos a desarrollar a continuación estas tres ideas esbozadas por Heller en el artículo ya citado.

A. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA FORMACIÓN DE CAPITAL

Las teorías sobre el desarrollo económico que tuvieron auge después de la Segunda Guerra Mundial hicieron énfasis especial en la formación del capital físico (maquinaria, infraestructura, etc.) como instrumento clave para acelerar el desarrollo económico.

Al mismo tiempo, estas teorías consideraban que había un sector moderno y de alta productividad, que se desarrollaba en torno a la industria, que podía absorber la mano de obra redundante que provenía del sector rural –de baja productividad–, y que por lo tanto el favorecer este proceso de absorción de mano de obra de baja productividad por el sector moderno era una de las premisas del desarrollo económico. Estas se conocieron como las “teorías dualistas” del desarrollo (dos sectores: el uno moderno y el otro rezagado), cuyos cimientos teóricos deben mucho a los trabajos de Arthur Lewis 11.

Dentro de esta primera óptica de las teorías del desarrollo económico las finanzas públicas tenían un significado muy preciso: ellas debían propiciar, a través de una adecuada fiscalidad, el ahorro suficiente para que el Gobierno dispusiera de los recursos necesarios para desarrollar él mismo la infraestructura que requería la expansión del sector moderno (vías de comunicación, puertos, telecomunicaciones, etc.). Así mismo, se recomendaba que la tributación tuviera aspectos preferenciales que favorecieran la formación del ahorro y la inversión del propio sector moderno (por ejemplo, ingresos exentos del impuesto a la renta para estimular la instalación de industrias básicas en el país o de aquellas aptas a la sustitución de importaciones).

Sin embargo, las teorías modernas sobre el desarrollo económico (sin desconocer que las finanzas públicas tienen un papel prominente en el proceso de formación del ahorro que financia la inversión productiva) han cambiado el énfasis sobre ciertos aspectos de la teoría del desarrollo que no tuvieron en cuenta las teorías dualistas.

En primer lugar, hoy en día se acepta que el desarrollo económico de un país no es solamente cuestión de más inversión en capital físico (maquinarias, infraestructura) sino que también es necesaria la inversión social. Es decir, la inversión en la gente. De ahí que las nuevas teorías sobre el desarrollo económico le otorguen tanta importancia al gasto público dirigido al área de la salud básica y de la educación.

Esto quiere decir que si bien las finanzas públicas mantienen en relación con el desarrollo la responsabilidad de financiarlo (es decir, generar a través de la tributación el ahorro necesario para que el Estado atienda oportunamente las inversiones indispensables para hacer posible un adecuado ritmo de desarrollo económico), esas inversiones cruciales para el desarrollo no se circunscriben ahora a las inversiones en activos fijos, sino que se hacen extensivas a la inversión social.

Dentro de la inversión social se considera indispensable que el Estado asuma fundamentalmente –es probable que no lo hagan los particulares– aquella en el campo de la salud básica y de la educación primaria.

En los años sesenta –y siempre bajo el influjo de las tesis dualistas sobre el desarrollo económico– se hizo mucho énfasis en las exenciones y en otro tipo de privilegios tributarios que se debían otorgar al sector moderno de la economía –vale decir, al industrial– para estimular la creación y el desarrollo de industrias sustitutivas de importaciones. En Colombia la mejor expresión de esta corriente de pensamiento se tuvo con la Ley 81 de 1960 y con las leyes más recientes, dirigidas especialmente a incentivar el desarrollo a través de la inversión extranjera, criticadas en algunos sectores por privilegiar la producción de rentas de capital y por su poca efectividad a la hora se solucionar los problemas sociales y laborales de la época 12.

Sin embargo, hoy en día, con las nuevas interpretaciones sobre la importancia de la internacionalización de las economías, en las que ya no resulta tan evidente la conveniencia de seguir forzando un proceso de sustitución de importaciones, bastante agotado por lo demás, se considera que las exenciones a la tributación en favor del sector moderno de la economía tampoco pueden seguir ofreciéndose indefinidamente por la política fiscal, puesto que esto acarrea un alto costo para las finanzas públicas –es decir, ingresos que deja de percibir el fisco– y que pueden por tanto dejar sin financiamiento otras áreas cruciales como es la inversión social.

Todo esto ha llevado a que en la actualidad no se le otorgue tanta importancia como en el pasado al papel de las finanzas públicas como estimulante del desarrollo (por medio de exenciones y privilegios tributarios), sino que más bien se considere que el papel de la Hacienda Pública consiste en asegurar un nivel mínimo de ingresos para el Estado que le permita financiar las modalidades de gasto público estratégicas que requiere el proceso de desarrollo económico.