Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

Existe, sin embargo, un conjunto de bienes y servicios que no pueden suministrarse a través de los mecanismos normales del mercado. En relación con ellos no es factible que opere con claridad el sistema de precios como herramienta de difusión de las preferencias de los consumidores. Y cuando su suministro se hace a través de los mecanismos de mercado a menudo resulta un suministro deficiente. Estos bienes, que no se pueden suministrar en forma adecuada por los instrumentos normales del mercado, son los que se conocen como “bienes colectivos”, objeto central de las finanzas públicas.

¿Por qué los instrumentos normales de mercado no resultan idóneos para suministrar eficientemente los llamados “bienes colectivos”? Hay varias razones para ello. Puede acontecer en primer lugar que su producción, por las economías de escala que requieren, solamente pueda realizarse a través de un monopolio estatal. Se puede pensar en una siderúrgica integrada cuya magnitud sea tal que el país apenas pueda contar con una sola planta financiada con recursos públicos. Es claro que el precio del producto final de esta planta, suponiendo por el momento una economía cerrada, no será fijado por el mercado, pues no existe sino un productor. Por tanto, será un bien cuyo suministro y valoración no se hará a través de los mecanismos normales del mercado.

Acontece también que el suministro de otros bienes colectivos genera lo que la ciencia económica conoce con el nombre de “externalidades positivas”, es decir, situaciones en las cuales los beneficios colectivos que se reciben son mayores que los beneficios que obtendría un particular en el evento de suministrar el mismo bien o servicio. Resulta más adecuado que el suministro de estos bienes colectivos se efectúe por mecanismos diferentes a los del mercado. Un buen ejemplo de un servicio que genera este tipo de externalidades es el de las campañas de vacunación colectiva. Los beneficios que de ella se derivan para el conjunto de la comunidad (previniendo epidemias) es una ventaja mayor que la que obtiene individualmente quien es vacunado.

Pueden existir también otras situaciones en donde el mecanismo del mercado no es el más idóneo para suministrar ciertos bienes, como cuando por razones estratégicas o de soberanía nacional se considera más conveniente que estos bienes sean suministrados por empresas estatales independientemente de las condiciones del mercado.

Lo que se ha dicho hasta acá no significa que siempre que estemos frente a un bien colectivo este deba ser producido directamente por el Estado. Lo que se desea subrayar es que se trata de bienes o servicios cuyo suministro se sustrae a las fuerzas del mercado. El Estado puede ofrecerlos directamente o puede subcontratar con particulares el suministro de dichos bienes.

Para seguir con la terminología de Musgrave, podemos distinguir dos tipos de bienes colectivos: necesidades sociales y bienes meritorios. Las necesidades sociales corresponden con más exactitud a la noción que acabamos de dar de bienes colectivos y sus características principales se pueden resumir de la siguiente manera:

1.º. Están sometidas al principio de la indivisibilidad, es decir, a la característica según la cual su uso o beneficio no puede ser distribuido en porciones precisas e individualizadas entre los ciudadanos, sino que de ellas gozan colectivamente todos ellos. Un caso típico es la defensa nacional o el servicio de la justicia. Todos nosotros de alguna manera, a veces siendo conscientes de ello y a veces sin serlo, nos beneficiamos de los esfuerzos que el país hace colectivamente para dotarse de un buen sistema de defensa, de seguridad y de administración de justicia.

Pero es evidente que no podemos adjudicarnos una porción precisa o individualizada de ese bien colectivo, a diferencia de lo que acontece cuando compramos un determinado artículo en un supermercado.

2.º. No están sometidas tampoco al principio de la exclusión, puesto que su suministro no depende de un sistema específico de precios que excluye de su uso a quien no lo paga.

El uso de este tipo de bienes no opera a través del principio de exclusión, a diferencia de un supermercado que no venderá sus productos a quien no esté dispuesto a pagar un determinado precio por ellos. De estos bienes colectivos goza toda la comunidad. Todo ciudadano se beneficia de la seguridad interna o externa que el Estado haya organizado, y su suministro no se distribuye a través del sistema de precios.

3.º. Por último, podemos decir que no existe un sistema tan sencillo como el de los precios para que se expresen las preferencias de los usuarios. Estas preferencias se manifiestan a través de los procesos políticos y de toma de decisiones de las instancias gubernamentales a las cuales nos referiremos más adelante. Pero es evidente que no es a través de un sistema de aceptación de precios como se expresan las preferencias de la comunidad en torno a los bienes colectivos.

Los mecanismos de expresión de la comunidad en torno a sus preferencias sobre los bienes colectivos se denominan en la literatura anglosajona el public choice –elección pública– y constituyen uno de los asuntos de mayor actualidad en los estudios modernos de finanzas públicas.

Al lado de las necesidades públicas o bienes colectivos propiamente dichos están los que Musgrave ha llamado “bienes meritorios”, los cuales, según este autor, “se consideran tan meritorios que su satisfacción se hace a través del presupuesto público, adicionalmente a lo que se suministra del mismo bien a través del mercado y es pagado por los compradores privados” 6. Un ejemplo de bien meritorio es el del subsidio que el Estado otorga a cierto tipo de educación. La educación puede ser suministrada por el mercado directamente, pero por considerársele meritoria, una parte de ella puede ser provista mediante el sistema presupuestal (becas a los estudiantes o subsidios directos a los planteles educativos).

Como se observará, en el caso de los bienes meritorios el principio de la exclusión y el de la indivisibilidad no operan con tanta claridad como acontece con los bienes colectivos analizados anteriormente. Para el disfrute de los bienes meritorios el proceso presupuestal puede perfectamente incluir a unos ciudadanos y excluir a otros (disponiendo, por ejemplo, que los estudiantes cuyos padres tengan de acuerdo con la declaración de renta un determinado nivel de patrimonio no serán acreedores al subsidio correspondiente), y puede también operar la divisibilidad en el suministro del bien meritorio, otorgándolo a unas personas y a otras no, a diferencia del bien colectivo típico que como la defensa beneficia indistintamente a todos los ciudadanos, o como el faro que las autoridades portuarias instalan a la entrada de una bahía y de cuyos beneficios no puede excluirse a ninguna embarcación.

B. LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DE LA HACIENDA PÚBLICA

La Hacienda Pública clásica no le asignó a la disciplina un propósito redistributivo explícito. Se consideraba que el objetivo de la Hacienda Pública era el de atender los gastos fundamentales del Estado con un mínimo de distorsión en las decisiones económicas de los diversos agentes. Esto es lo que se conoce como el principio de la Hacienda Pública neutral. Se consideró que las finanzas públicas tenían como objetivo incorporar el menor número de alteraciones en la actividad económica de la distribución de la renta y del ingreso nacional. Este concepto también es conocido por la literatura como el “óptimo paretiano”, en referencia a las teorías del científico Wilfredo Pareto, quien postuló el principio según el cual el bienestar colectivo estaba preservado de manera óptima cuando se dejaban obrar a plenitud las fuerzas del mercado y se establecía el menor tipo de interferencias.